導讀 · 2023.6.26

隨著國際地緣政治博弈與國家安全泛化愈發明顯，中資企業在海外遇到的投資風險和政治干預愈發頻繁。 “全球法治觀察”專欄 密切關注中資企業跨境併購風險，曾就中資企業在美國市場進行跨境併購的安全審查、反壟斷執法、司法訴訟等風險進行詳細分析。

出海併購的中國企業不僅在美國市場前路險阻，在歐洲市場的風險也徒增。近日，意大利政府以國家安全為由，動用“黃金權力”規則，明確限制中國化工對早年收購的倍耐力公司行使大股東權利。本文追溯了意大利“黃金權力”規則相關的法令歷史衍變，解構了意政府對外資收購交易的限制範圍從初定的國防與安全、能源、交通、通信等行業，擴展到了基礎設施、軍民兩用技術、生產要素供給、媒體等諸多行業。特別是，意政府對中資企業限制範圍擴大與歐盟出台的第2019/452號條例密不可分。

出海併購的中國企業在美、歐政府的行政法令等制度工具限制下連連受阻，合規建設挑戰大，投資風險識別難度高。作者建議，中國企業不僅需要全維度與各方利益開展溝通工作，更需要積極預判和防範潛在的政治風險與製度變化。

引  言

6月18日，輪胎製造商倍耐力（Pirelli & C. S.p.A., 簡稱Pirelli）在意大利米蘭發布新聞稿，正式表示意大利政府以維護國家安全為由，已經動用了“黃金權力”規則，通過行政命令限制中國中化集團（Sinochem）對倍耐力公司治理與商業運營的話語權和控制力。

作為大股東的中化集團及其關聯方，持有倍耐力公司超過37% 的股份，並且在15個董事會席位中佔有9席。但是，根據意大利政府的行政命令，中化集團卻不僅不能根據《續簽股東協議》（Renewal Shareholders Agreement）行使包括任命倍耐力總經理在內的大股東權利，還必須給予倍耐力管理層在戰略、產業、財務計劃方面充分的自主經營權。

倍耐力股權結構圖（截至2023年3月）

（圖源：倍耐力公司官網）

本篇觀察，圍繞意大利政府對中國中化集團參與倍耐力公司經營管理的限制干預，簡要分析了意大利政府“黃金權力”規則及其背後的法律與製度邏輯，總結了我國企業，特別是國資背景的公司，在參與全球併購市場時需要注意的法律合規與政治風險。

“黃金權力”規則

長期以來，意大利政府不吝通過一系列的立法與行政措施，對國民經濟安全有戰略影響的產業與企業，提供專門的制度型保護。

2012年，接替極富爭議性的貝盧斯科尼（Silvio Berlusconi）出任總理的蒙蒂（Mario Monti）政府，頒布了第21/2012號法令（Decreto-Legge: Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni)。

意大利前總理貝盧斯科尼 (1936年9月 – 2023年6月)

（圖源：新華社）

第21/2012號法令規定涉及國防與安全，以及能源、交通、通信等戰略重要性行業的控制權、所有權、使用權等的交易或經營事項，都需事先向意大利政府申報並獲得批准。意大利政府對涉及此類戰略性資產的交易，以及在政府認定的戰略領域經營的外資公司，享有進行直接干預的“黃金權力”（Golden Power）。具體而言，意大利政府可行使的“黃金權力”包括：

   

· 否決收購併購交易；

· 否決公司內部決議；

· 強令採取特定措施。

法令明確指出，此項“黃金權力”的行使，與意大利政府是否在此類交易或公司中持股無關。如果市場主體未就特定交易或決議進行申報，或者未遵守政府依據“黃金權力”採取的決定，相關交易和決議將被認定為當然無效；並且將面臨最高可達交易價值兩倍但不低於其累計營業額1%的罰款，甚或刑事處罰。政府還可以責令相關主體取消交易恢復原狀，並要求涉事主體承擔關聯費用等行政措施。比如，早在2018年，意大利通訊公司TIM S.p.A.就因怠於向政府申報其與法國公司Vivendi SA的股權交易，受領了一張74,312,342.44歐元的罰單。

自2012年頒布生效以來，此項涉及“黃金權力”規則的適用範圍不斷擴大。

歐盟第2019/452號條例

（圖源：歐盟官網）

特別是隨著歐盟第2019/452號條例的生效，以及意大利政府為應對新冠疫情頒布的第23/2020號法令，和最新針對俄烏衝突的第21/2022號法令的頒布生效，“黃金權力”規則的適用範圍也從2012年法令初定的國防與安全、能源、交通、通信等行業，擴展到了以下諸多行業，包括：

1)  關鍵基礎設施，包括水、衛生、媒體、數據處理、航空航天、選舉或金融等敏感業務，以及對這些基礎設施的使用至關重要的土地和房地產的使用投資；

2)  關鍵軍民兩用技術，包括人工智能、機器人技術、半導體、網絡安全、航空航天、量子和核技術以及納米技術和生物技術；

3)  關鍵生產要素供給，包括能源或原材料，以及食品安全鏈；

4)  關鍵信息保護與安全，包括個人數據或控制該信息的能力；

5)  媒體的自由和多元化；

6）信貸、銀行和保險業。

自2012年出台以來，歷屆意大利政府已經多次動用“黃金權力”規則，否決了外資對上述戰略性行業的收購交易。比如，2020年12月，中國深圳創疆投資控股有限公司(Shenzhen Invenland Investment Holdings Co.)收購了總部位於米蘭的半導體設備公司LPE（LPE S.p.A）的70%股權。 LPE 公司主要生產矽外延反應爐和碳化矽外延爐，以滿足第3代寬禁帶半導體新興高科技市場。但是，2021年4月，彼時當政的德拉吉政府（Mario Draghi）援引“黃金權力”規則，認定半導體是具有戰略重要性的產業，直接否決了此項收購交易。

意大利政府的限制措施

此次意大利梅洛尼（Giorgia Meloni）政府援引“黃金權力”規則，官方的說辭是倍耐力公司的“智慧車胎”（Cyber Tyre）系統，以芯片技術收集車輛數據，是對意大利具有戰略重要性的關鍵科技。若此技術遭不當使用，將導致危及用戶數據安全、甚至國家安全的潛在重大風險。

倍耐力“智慧車胎”

（圖源：倍耐力官網）

具體來說，為了限制中國中化集團作為大股東的影響力，意大利政府要求中國股東必須大範圍地放棄對倍耐力公司的管理權限，包括但不限於：

1) 同意由意大利股東Camfin任命倍耐力公司的首席執行官(CEO)；

2) 同意由Camfin選任4位倍耐力公司的董事；

3) 同意另行設立總經理職務(general manager)，由其負責實施倍耐力的業務計劃、預算和日常管理；

4) 同意倍耐力公司所有的管理機構(managing bodies)，都由Camfin指定的董事來確定；

5) 同意由倍耐力公司執行副總裁或首席執行官，行使任命和解僱公司董事和副董事的權力；

6) 同意修改公司章程，規定涉及重要資產的處理與高管任命等事項的公司提案，僅能由首席執行官提出。任何與首席執行官提案不同的方案，都必須獲得董事會4/5的讚成票方可以提交表決。

此外，意大利政府也明確規定，禁止中國股東將倍耐力公司擁有的技術信息與數據，轉移或分享給可追溯到中國國務院國有資產管理委員會（國資委）的其它實體。與此同時，倍耐力公司必須在總理辦公室督導之下，另行設立一個獨立的安全評估單位。

意大利政府的這些要求，將由“工商業和意大利製造部”(Ministry for Business and Made in Italy)負責監督落實。從今年開始，倍耐力公司需要在年度財務報表批准後的30天內，向監管部門提交一份由審計委員會董事編制的報告，通報已採取的合規措施。

結  語

6月14日，國資委召開“中央企業提高上市公司質量暨併購重組工作專題會”。會議聚焦央企控股上市公司併購重組工作經驗，從資本市場角度，為持續推動央企及其控股上市公司提質增效、做優做強明確工作思路。[1]

圖源：國務院國資委官網

近年來，以被譽為央企“併購王”的中國化工為代表的中央企業，以國際、國內資本市場深化變革為契機，主動運用併購市場工具實施聯合重組，優化完善資產和業務佈局，提升國有資源運營配置效率，科技創新與國際化經營工作取得積極成效。

但是，由於跨境併購中固有的複雜性，我國企業，特別是國資背景的公司，在出海投資併購時，除了要在交易之前進行充分的盡職調查，防範文化、融資、數據、勞工、ESG（環境、社會和治理）等傳統合規風險。

在交易完結之後的融合與協同經營中，還需要時刻關注重大政治生態和監管趨勢衍變，特別是在當前地緣政治博弈與國家安全泛化的新背景下，所在國家與地區的政府更迭，極有可能對公司日常運營造成破壞性干擾，甚至強制性地要求出售股份、出讓控制權。在合法合規的前提下，我方企業需要積極主動與政治人物、監管機構和社會公眾開展接觸、溝通工作，預判防範潛在的投資風險與政治干預。

注釋：

1. 國資委召開中央企業提高上市公司質量暨併購重組工作專題會：http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c28170757/content.html

作者遊傳滿

香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院副研究員、規則標準與涉外法治研究中心主任。

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