导读 · 2023.6.26
随着国际地缘政治博弈与国家安全泛化愈发明显，中资企业在海外遇到的投资风险和政治干预愈发频繁。“全球法治观察”专栏 密切关注中资企业跨境并购风险，曾就中资企业在美国市场进行跨境并购的安全审查、反垄断执法、司法诉讼等风险进行详细分析。
出海并购的中国企业不仅在美国市场前路险阻，在欧洲市场的风险也徒增。近日，意大利政府以国家安全为由，动用“黄金权力”规则，明确限制中国化工对早年收购的倍耐力公司行使大股东权利。本文追溯了意大利“黄金权力”规则相关的法令历史衍变，解构了意政府对外资收购交易的限制范围从初定的国防与安全、能源、交通、通信等行业，扩展到了基础设施、军民两用技术、生产要素供给、媒体等诸多行业。特别是，意政府对中资企业限制范围扩大与欧盟出台的第2019/452号条例密不可分。
出海并购的中国企业在美、欧政府的行政法令等制度工具限制下连连受阻，合规建设挑战大，投资风险识别难度高。作者建议，中国企业不仅需要全维度与各方利益开展沟通工作，更需要积极预判和防范潜在的政治风险与制度变化。
引 言
6月18日，轮胎制造商倍耐力（Pirelli & C. S.p.A., 简称Pirelli）在意大利米兰发布新闻稿，正式表示意大利政府以维护国家安全为由，已经动用了“黄金权力”规则，通过行政命令限制中国中化集团（Sinochem）对倍耐力公司治理与商业运营的话语权和控制力。
作为大股东的中化集团及其关联方，持有倍耐力公司超过37% 的股份，并且在15个董事会席位中占有9席。但是，根据意大利政府的行政命令，中化集团却不仅不能根据《续签股东协议》（Renewal Shareholders Agreement）行使包括任命倍耐力总经理在内的大股东权利，还必须给予倍耐力管理层在战略、产业、财务计划方面充分的自主经营权。
倍耐力股权结构图（截至2023年3月）
（图源：倍耐力公司官网）
本篇观察，围绕意大利政府对中国中化集团参与倍耐力公司经营管理的限制干预，简要分析了意大利政府“黄金权力”规则及其背后的法律与制度逻辑，总结了我国企业，特别是国资背景的公司，在参与全球并购市场时需要注意的法律合规与政治风险。
“黄金权力”规则
长期以来，意大利政府不吝通过一系列的立法与行政措施，对国民经济安全有战略影响的产业与企业，提供专门的制度型保护。
2012年，接替极富争议性的贝卢斯科尼（Silvio Berlusconi）出任总理的蒙蒂（Mario Monti）政府，颁布了第21/2012号法令（Decreto-Legge: Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni)。
意大利前总理贝卢斯科尼 (1936年9月 – 2023年6月)
（图源：新华社）
第21/2012号法令规定涉及国防与安全，以及能源、交通、通信等战略重要性行业的控制权、所有权、使用权等的交易或经营事项，都需事先向意大利政府申报并获得批准。意大利政府对涉及此类战略性资产的交易，以及在政府认定的战略领域经营的外资公司，享有进行直接干预的“黄金权力”（Golden Power）。具体而言，意大利政府可行使的“黄金权力”包括：
· 否决收购并购交易；
· 否决公司内部决议；
· 强令采取特定措施。
法令明确指出，此项“黄金权力”的行使，与意大利政府是否在此类交易或公司中持股无关。如果市场主体未就特定交易或决议进行申报，或者未遵守政府依据“黄金权力”采取的决定，相关交易和决议将被认定为当然无效；并且将面临最高可达交易价值两倍但不低于其累计营业额1%的罚款，甚或刑事处罚。政府还可以责令相关主体取消交易恢复原状，并要求涉事主体承担关联费用等行政措施。比如，早在2018年，意大利通讯公司TIM S.p.A.就因怠于向政府申报其与法国公司Vivendi SA的股权交易，受领了一张74,312,342.44欧元的罚单。
自2012年颁布生效以来，此项涉及“黄金权力”规则的适用范围不断扩大。
欧盟第2019/452号条例
（图源：欧盟官网）
特别是随着欧盟第2019/452号条例的生效，以及意大利政府为应对新冠疫情颁布的第23/2020号法令，和最新针对俄乌冲突的第21/2022号法令的颁布生效，“黄金权力”规则的适用范围也从2012年法令初定的国防与安全、能源、交通、通信等行业，扩展到了以下诸多行业，包括：
1) 关键基础设施，包括水、卫生、媒体、数据处理、航空航天、选举或金融等敏感业务，以及对这些基础设施的使用至关重要的土地和房地产的使用投资；
2) 关键军民两用技术，包括人工智能、机器人技术、半导体、网络安全、航空航天、量子和核技术以及纳米技术和生物技术；
3) 关键生产要素供给，包括能源或原材料，以及食品安全链；
4) 关键信息保护与安全，包括个人数据或控制该信息的能力；
5) 媒体的自由和多元化；
6）信贷、银行和保险业。
自2012年出台以来，历届意大利政府已经多次动用“黄金权力”规则，否决了外资对上述战略性行业的收购交易。比如，2020年12月，中国深圳创疆投资控股有限公司(Shenzhen Invenland Investment Holdings Co.)收购了总部位于米兰的半导体设备公司LPE（LPE S.p.A）的70%股权。LPE 公司主要生产硅外延反应炉和碳化硅外延炉，以满足第3代宽禁带半导体新兴高科技市场。但是，2021年4月，彼时当政的德拉吉政府（Mario Draghi）援引“黄金权力”规则，认定半导体是具有战略重要性的产业，直接否决了此项收购交易。
意大利政府的限制措施
此次意大利梅洛尼（Giorgia Meloni）政府援引“黄金权力”规则，官方的说辞是倍耐力公司的“智慧车胎”（Cyber Tyre）系统，以芯片技术收集车辆数据，是对意大利具有战略重要性的关键科技。若此技术遭不当使用，将导致危及用户数据安全、甚至国家安全的潜在重大风险。
倍耐力“智慧车胎”
（图源：倍耐力官网）
具体来说，为了限制中国中化集团作为大股东的影响力，意大利政府要求中国股东必须大范围地放弃对倍耐力公司的管理权限，包括但不限于：
1) 同意由意大利股东Camfin任命倍耐力公司的首席执行官(CEO)；
2) 同意由Camfin选任4位倍耐力公司的董事；
3) 同意另行设立总经理职务(general manager)，由其负责实施倍耐力的业务计划、预算和日常管理；
4) 同意倍耐力公司所有的管理机构(managing bodies)，都由Camfin指定的董事来确定；
5) 同意由倍耐力公司执行副总裁或首席执行官，行使任命和解雇公司董事和副董事的权力；
6) 同意修改公司章程，规定涉及重要资产的处理与高管任命等事项的公司提案，仅能由首席执行官提出。任何与首席执行官提案不同的方案，都必须获得董事会4/5的赞成票方可以提交表决。
此外，意大利政府也明确规定，禁止中国股东将倍耐力公司拥有的技术信息与数据，转移或分享给可追溯到中国国务院国有资产管理委员会（国资委）的其它实体。与此同时，倍耐力公司必须在总理办公室督导之下，另行设立一个独立的安全评估单位。
意大利政府的这些要求，将由“工商业和意大利制造部”(Ministry for Business and Made in Italy)负责监督落实。从今年开始，倍耐力公司需要在年度财务报表批准后的30天内，向监管部门提交一份由审计委员会董事编制的报告，通报已采取的合规措施。
结 语
6月14日，国资委召开“中央企业提高上市公司质量暨并购重组工作专题会”。会议聚焦央企控股上市公司并购重组工作经验，从资本市场角度，为持续推动央企及其控股上市公司提质增效、做优做强明确工作思路。[1]
图源：国务院国资委官网
近年来，以被誉为央企“并购王”的中国化工为代表的中央企业，以国际、国内资本市场深化变革为契机，主动运用并购市场工具实施联合重组，优化完善资产和业务布局，提升国有资源运营配置效率，科技创新与国际化经营工作取得积极成效。
但是，由于跨境并购中固有的复杂性，我国企业，特别是国资背景的公司，在出海投资并购时，除了要在交易之前进行充分的尽职调查，防范文化、融资、数据、劳工、ESG（环境、社会和治理）等传统合规风险。
在交易完结之后的融合与协同经营中，还需要时刻关注重大政治生态和监管趋势衍变，特别是在当前地缘政治博弈与国家安全泛化的新背景下，所在国家与地区的政府更迭，极有可能对公司日常运营造成破坏性干扰，甚至强制性地要求出售股份、出让控制权。在合法合规的前提下，我方企业需要积极主动与政治人物、监管机构和社会公众开展接触、沟通工作，预判防范潜在的投资风险与政治干预。
注释：
1. 国资委召开中央企业提高上市公司质量暨并购重组工作专题会：http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2643314/c28170757/content.html
作者游传满
香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院副研究员、规则标准与涉外法治研究中心主任。
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