導讀 · 2023.02.13
本文從總統行政令角度回顧了特朗普和拜登兩任總統期間，TikTok在美國遭遇的多重政治和法律危機。最終，TikTok以龐大的北美用戶為基礎，積極應訴和起訴，並加強了內部合規建設，利用總統換屆的契機，時間換空間，成功獲得了生存的機會。按計劃，公司CEO週受資將於2023年3月23日出席美國眾議院能源和商業委員會的聽證會。如該聽證會按期召開，將開創中資公司最高層在美國國會與議員直面交鋒的先例，具有一定標杆意義。 TikTok作為在美中資數字公司的代表，這場聽證會也能夠在一定程度上回應美國公眾對個人隱私與數據安全保護的關切，消解部分平台用戶的隱憂。更重要的是，TikTok可為中資公司未來應對美式政治環境與合規要求提供樣本參考。
引言
2023年1月30日，美國眾議院能源和商業委員會(House Energy and Commerce Committee)主席凱西·羅傑斯（Cathy Rodgers）正式宣布，TikTok首席執行官週受資將於3月23日出席該委員會的聽證會，就TikTok對用戶隱私和數據安全的保護措施、TikTok平台內容對未成年人的影響以及TikTok與中國官方的關係作出陳述說明。
在官方通告中，羅傑斯一方面宣稱，此次針對TikTok的聽證會，只是能源和商業委員會的正常監管行為。因為，"大科技公司已日益成為美國社會的一股破壞性力量（destructive force）。”從Facebook、Twitter到Google，眾議院能源和商業委員會一直以來都嚴格要求此類大科技公司的首席執行官，以確保此類公司的商業行為是負責任的。
另一方面，羅傑斯也毫不掩飾對TikTok中國背景的關注。她宣稱TikTok允許中國官方獲取美國用戶數據，因此美國政府需要知道美國人民的隱私和數據安全受到哪些影響，以及TikTok採取了哪些措施來保護未成年人線上和線下的安全。
如周受資作為TikTok的CEO出席聽證會，則開創了中資公司最高層在美國國會與議員直面交鋒的先例，具有一定標杆意義。不僅有助於公開回應美國政界對TikTok及其母公司威脅美國安全的指責，還可以在一定程度上有助於減輕美國一些人所宣揚的所謂“TikTok等中資公司侵犯美國消費者權益”的關切，也為中資公司未來應對美式政治環境與合規要求提供了可能的樣本參考。
TikTok CEO週受資
（圖源：鳳凰網科技）
本文分析了美國總統簽發的針對TikTok的行政命令，聯邦與各州通過的禁用TikTok的立法，以及聽證會上的質詢交鋒，以拋磚引玉，與海內外賢達激濁揚清，共同探討中國企業在成長為全球性公司、深度參與全球化進程中，必須直面的外部政治與法律風險，以及可以採取的政策與合規應對方案。
特朗普簽發多道TikTok禁令
早在2019年1月，美國智庫彼得森國際經濟研究所（PIIE），就發布了《中國社交媒體在中國境外的日益流行給西方帶來了新的風險》(The Growing Popularity of Chinese Social Media Outside China Poses New Risks in the West) 的報告，宣稱在歐美深受歡迎的TikTok給西方帶來“華為量級”（Huawei-sized）的“國家安全危險”，西方政府如不及時干預TikTok在歐美市場的擴張，將會是“致命的錯誤”（fatal mistake）。
從2019年10月開始，諸如魯比奧、科頓、舒默等政客，就多次要求包括美國外國投資委員會（CFIUS）、美國國家情報局局長辦公室（DNI）等美國強力機構，對TikTok及其母公司字節跳動展開國家安全審查。
2020年8月6日，為連任造勢的時任美國總統特朗普，正式援引《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)、《國家緊急狀態法》(National Emergencies Act)等法律規定，正式簽發了專門針對TikTok的第13942號總統行政令。
第13942號總統行政令
（圖源：美國聯邦公報）
第13942號行政令核心規範內容，如其冗長的標題所示，是要“應對TikTok所構成的威脅，以及採取進一步措施保障涉及信息通信技術與服務的供應鏈國家安全”。
該行政令宣稱，中國公司開發和擁有的移動應用程序（mobile applications）在美國的傳播已經嚴重威脅了後者的國家安全、外交政策和經濟利益。特別是，總部在北京的字節跳動開發擁有的TikTok，時下在美國的下載量超過1.75億次，在全球的下載量也超過10億次，給美國的國家安全造成了“重大且直接的威脅”。
2022年1月-5月部分國家熱門娛樂應用排名
（圖源：Sensor Tower）
第13942號總統行政令認為，“作為一款視頻共享移動應用程序，TikTok能自動捕捉其用戶的大量信息，包括互聯網和其他網絡活動信息，如位置、瀏覽和搜索歷史等。”該行政令臆測，“TikTok在美國的此類數據收集活動，有可能產生風險，讓中國官方獲得美國用戶的敏感身份和財產信息”，尤其是有潛在的可能性使得（potentially allowing）中國官方可以追踪記錄美國聯邦政府內部員工和外部承包商的位置，以建立“用於勒索的個人信息檔案”（build dossiers of personal information for blackmail），或者進行“針對企業的商業間諜活動”（conduct corporate espionage）。
據此，美國政府認為有必要對TikTok的母公司字節跳動，採取“雷霆行動”（aggressive action），以解決這個特別的移動應用程序對美國所構成的威脅。具體而言，第13942號行政令在第1條開宗明義，要求美國法律管轄範圍內的任何個人或實體，在行政令發布的45天之後，不得再與中國字節跳動及其子公司，包括TikTok，開展任何交易。行政令要求美國商務部製定具體的執行規則，同時需要在45天之後，提供一份清單，明確根據本行政令應當被禁止的交易。
此行政令頒布不到一周，特朗普政府變本加厲，於2020年8月14日再次簽發命令，宣稱字節跳動通過早在2017年的Musical.ly.的收購交易，“有可能採取威脅措施危害美國的國家安全”。因此，字節跳動必須在90天內，對此前收購的Musical.ly.，進行回溯剝離（divestment），將相關業務與資產轉售給CFIUS批准的美國主體，同時銷毀必要的美國用戶數據信息並進行第三方合規審計。
一個月之後的9月18日，美國商務部根據第13942號行政令的要求，正式公佈了應被禁止的交易清單，事實上封禁了TikTok在美國的運營。商務部禁止的交易具體包括：
1. 從2020年9月20日起，禁止通過美國在線移動應用程序商店提供分發或維護TikTok 移動應用程序、組成代碼或應用程序更新的服務；
2. 從2020年11月12日起，禁止在美國境內，為運行或優化TikTok，提供任何互聯網託管服務、任何內容交付網絡服務、任何互聯網中轉或對等互聯服務；或者禁止在美國境內開發和/或訪問的軟件或服務的功能中使用TikTok的代碼、功能或服務。
起訴特朗普禁令
為回應美國政府的政治打壓與合規監管，TikTok及其母公司字節跳動，也曾一度高薪聘請Kevin A. Mayer，Vanessa Pappas等美國政商界知名經理人，通過重組TikTok公司治理結構、數據技術方案、內部合規守則等方式，甚至嘗試剝離出售部分資產、業務給美國公司。
但是，特朗普政府的“雷霆行動”，直接迫使TikTok在美國不是面臨著被CFIUS強制出售，就是面臨被封禁的兩難局面。
在美國，幾乎沒有哪個政治問題最終不會演變成司法問題。
——托克維爾《論美國的民主》
終於，TikTok和其母公司，以及其在美員工、用戶等關聯利益主體，分別在多個法院提起訴訟，以司法途徑挑戰美國特朗普行政當局的一系列禁令！
TikTok 訴 Trump
2020年8月24日，TikTok及其母公司字節跳動，在美國加州中區聯邦地區法院，起訴時任美國總統特朗普、商務部及其部長羅斯。
圖源：美國加州中區聯邦地區法院
在事實陳述中，原告主張：
1. TikTok的全球成功是源於私營企業主體的創業創新。
2. TikTok已實施一系列保障機制，保護美國用戶數據的隱私和安全。
3. 原告積極與美國政府接觸，並努力解決任何可以想像的國家安全問題。
4. 被告禁止TikTok，沒有為原告提供正當的法律程序。
5. 行政命令的背景和時間明確表明，它的製定出台不是出於真正的國家安全原因，而是為了推動總統競選需要的反中政治運動。
6. 獨立專家的意見證明行政命令缺乏任何正當有效的國家安全理由。
據此，原告主張第13942號總統行政令構成多項“違憲”（unconstitutional）與“越權”（ultra vires）情勢，包括違反了正當程序、違犯言論自由、限制個人溝通交流及信息材料傳輸等，故而請求法院判決該行政令無效，不得執行。
另外，針對美國商務部9月18日發布的禁止交易清單，TikTok及其母公司字節跳動也於當天在美國哥倫比亞聯邦地區法院提起訴訟，請求法院判定美國商務部的禁令以及第13942號總統令“非法”（unlawful）“違憲”（unconstitutional），應當無效，不得執行。
美國總統特朗普應訴通知書
（圖源：美國哥倫比亞聯邦地區法院）
Ryan 訴 Trump
與此同時，TikTok員工和TikTok平台創作者等利益相關主體，為了避免TikTok在美國被封禁下架，也分別在加州、賓州多地提起了訴訟，請求司法介入維護合法權益。
圖源：美國加州北區聯邦地區法院
比如，2020年8月24日，TikTok 員工帕特里克·瑞安（Patrick Ryan）在加州北區聯邦地區法院，起訴美國總統特朗普及商務部部長羅斯，請求法院判決：
1. 第13942號行政命令規定的被禁止的“交易”包括向TikTok的美國僱員支付工資和薪金，違反了美國憲法第五修正案的正當程序條款、平等保護條款，是違憲無效的。
2. 第13942號行政命令不符合《國家緊急狀態法》或《國際經濟緊急狀態法》對總統權力的限制規定，因此是越權無效的。
拜登廢止特朗普禁令
隨著特朗普連任失利民主黨重新入主白宮，美國政府對於TikTok等中資科技公司的監管進路，也做出了技術性規範修正。 2021年6月9日，拜登簽署了第14034號《關於防範外國對立方侵犯美國敏感數據的行政命令》的總統行政令（Executive Order on Protecting Americans’ Sensitive Data from Foreign Adversaries）。
圖源：美國駐華大使館官網
拜登的總統令廢止了此前特朗普簽署的包括第13942號在內的多份行政令，撤除了針對TikTok等中國公司的個案交易禁令。同時，新一屆的美國商務部也於2021年6月16號正式撤銷了2020年9月發布的針對TikTok的禁止交易清單。基於兩份禁令的廢止，TikTok及其母公司字節跳動，也於該年6月21日正式申請撤回了此前向美國哥倫比亞聯邦地區法院提起的訴訟。
與特朗普“簡單粗暴”一禁了之的風格不同，第14034號總統令確定了規範性的決策框架和系統性的審核機制，以繼續確保“美國國家安全、外交政策和經濟利益”不受威脅，同時維護和宣示所謂的“美國核心價值與基本自由”（America’s core values and fundamental freedoms）。
第14034號總統令指示聯邦政府從應用程序的所有人、管理人、實控人，數據收集的範圍和敏感性等8個維度，重新評估應用程序的安全風險；同時，美國國家情報總監須向商務部部長提供安全風險之威脅評估（threat assessments），而國土安全部則負責脆弱性評估（vulnerability assessments）。
另外，此次總統令也為後續完善立法作了鋪墊，商務部長在與國務卿、國防部長、司法部長等機構的負責人協商後，須在180天內向總統助理和國家安全顧問提供一份報告，建議應當採取的其它行政和立法行動，以應對由外國對立方擁有或控制的應用程序所帶來的風險。
結語
羅蘭夫人畫像
（圖源：網絡）
1793年11月8日，在法國大革命的熊熊烈火中，瑪莉·簡·羅蘭（Marie-Jeanne Roland）被羅伯斯庇爾為首的雅各賓派送上了斷頭台。傳說，臨刑前的羅蘭夫人，朝著協和廣場（la Place de la Revolution）上的自由雕像鞠躬，而後留下了千古一嘆：
自由自由，天下古今幾多之罪惡，假汝之名以行！
O liberté, que de crimes on commet en ton nom !
打個不是非常恰當的類比，處於“百年未有之大變局”加速演進國際局勢下的TikTok等中資科技公司，一度被第13942號總統行政令押解到了全面封禁的“斷頭台”；而美國聯邦地區法院的判決以及拜登政府的第14034號總統令，則給了TikTok生存的機會。
篤定全面競爭壓制中國科技進步發展的美國政府，其聯邦與各州立法，又會給TikTok套上什麼樣的桎梏呢？ TikTok是否依舊能奮然前行呢？讓我們拭目以待。
作者遊傳滿
香港中文大學（深圳）國際事務研究院副研究員、規則與標準研究中心主任。
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