導讀 · 2023.06.28
儘管當前數字技術無處不在，但適用於數字貿易的各國法規並不兼容。各國政府正在劃清數字邊界、建立數字壁壘，以維護其在互聯網上的主權。隨著數字貿易協定在亞太地區和其他地區的激增，可能會加劇全球數字經濟的分裂。
在過去十年中，特別是新冠疫情開始以來，出現了一個新的貿易生態系統，其中，數字技術催生了新的產品和服務，為貿易創造了新渠道，並開闢了跨境運輸貨物和服務的新途徑。
根據這些趨勢的數據，2022年數字貿易的命脈——國內和國際數據流——預計將超過互聯網誕生以來至2016年的所有互聯網流量。自2005年以來，通過網絡交付的服務貿易增長了四倍，增速快於貨物和非數字服務。 2023年，電子商務市場規模預計將達到4.11萬億美元。 “貿易科技”正日益抹去往日各種貿易的痕跡。
更多的數字手段意味著更多的分裂
儘管數字技術可能無處不在，但適用於數字經濟的規則仍然脫節。隨著全球數字貿易的擴張，政策制定者一直在努力跟上數字貿易發展的步伐。各國政府尋求建立數字邊界（儘管步伐較慢），特別是通過推出管理數據流的新規則來維護國家對互聯網的主權。套用泰勒·斯威夫特的話說，監管機構要進行監管（regulators gonna regulate）。
但這些（監管）路徑往往不太注意協同性（interoperability），在任何情況下都難以適應快速變化的環境。最近的一份《全球貿易預警》（Global Trade Alert）報告將2020年以來的這一過程描述為“過度監管”——各國政府在過去三年中，就相關監管議題啟動了近3000項法律和監管措施。
2022年2月，歐盟委員會主席馮德萊恩就歐盟《芯片法案》發言
（圖源：新華社）
在其他情況下，監管者設置的護欄有待完善，特別是在前沿技術方面。最令人擔憂的是人工智能，它對貿易而言將變得越來越重要，而貿易規則將反過來對創新、（技術）利用和治理產生重大影響。同樣，數字身份是促進跨境交易和供應鏈信任、集成度的關鍵因素，但市場內部的治理和跨市場的治理在其最好的情況下也還不夠完整。可以說，我們實際上是在一邊製造飛機一邊飛行。
碎片化監管帶來的高昂成本
對於企業來說，這是一個令人頭疼的問題。要想滿足多個市場的不同需求，必須重新調整產品和服務，而這一調整成本高昂。缺乏明確的監管機構設置或過於繁瑣的要求都可能會使商業規劃變得困難，並帶來交易風險。監管的異質性還可能帶來監管套利，企業會針對不同市場作出戰略決策，從更有利自身的司法管轄區中獲得更多競爭優勢。
監管方面的不確定性也可能削弱貿易的社會許可程度：在數字經濟中，信任是參與的先決條件，這一點可能比其他形式的貿易更為突出。同樣，追求隱私保護、網絡安全等公共政策目標的政策制定者可能難以在一個碎片化的環境中取得良好成果。做好這點需要跨境協調，而黑客可不會禮貌地將其活動限制在境內。
最後，監管異質性對於經濟發展和小企業而言是一個問題。發展中國家在製定數字貿易政策方面已經面臨著巨大的能力差距。除了一些例外情況，近年來的數字貿易規則是在缺乏發展中國家參與的情況下制定的，這使得來自這些經濟體的小企業在日益複雜的監管環境中更加困難。
數字領域的“三大王國”
設計跨境數字貿易規則的大部分行動都是在自由貿易協定中進行的。自2000年以來簽署的所有貿易協定中，有一半以上至少包括部分數字貿易條款，或是設有關於數字貿易規則的專門章節。其中，許多協定是在亞太區域達成的，包括三個“大區域”：《跨太平洋夥伴關係全面進步協定》（CPTPP）《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）和《美墨加拿大貿易協定》（USMCA）。
2019年11月，第三次RCEP領導人會議在曼谷舉行
（圖源：新華社）
亞太區域自貿協定中的數字貿易章節通常包括數據治理和關於數據流動的相關規則，如數據必須在哪裡存儲或處理（“強制性數據本地化”）、個人信息保護（或隱私）、開放的互聯網准入、源代碼和電子傳輸的海關關稅。這些自貿協定還包括關於貿易便利化和消費者保護的條款。
數據治理是大部分摩擦的根源。雖然所有主要的區域性自貿協定表面上都支持數據的跨境流動，並拒絕強制性的數據本地化，但RCEP和CPTPP/USMCA之間存在著巨大的鴻溝。就數據本地化規則而言，RCEP允許成員國對相關規則有所保留，存在廣泛、自行判斷的豁免情況。而CPTPP/USMCA中的豁免條款有限。這些路徑可以大致描述為“美國路徑”（CPTPP/USMCA）和“中國路徑”（RCEP），以及“歐盟路徑”（採用基於隱私權的路徑），從而形成三個截然不同的全球“數據領域”或“數字王國”。
讓數據格局更加複雜的是，七國集團（G7）在2023年4月宣布，他們打算將日本提出的“受信任的數據自由流動”（DFFT）概念付諸實施。 “以原則為基礎、以解決方案為導向、以證據為基礎、多個利益攸關方和跨部門合作”將著眼於數據本地化、跨國數據傳輸的監管一致性以及提升隱私相關的技術水平等問題。雖然這一舉措可能會加強整個七國集團的一致性，但也可能進一步增加相對於其他問題的複雜性。
新來的模範生：數字經濟協定
《數字經濟協定》(DEAs)是過去三年出現的一種新型貿易協定，該協定提出了一些全新的監管思路。比如在處理更有利於貿易的金融服務的數據流上，協定將提供一個平衡數據流和公共政策目標的平台，以此讓各方建立信心並開展合作。儘管如此，該協定尚未能全然解決數據治理難題。
不過，除了數據治理之外，《數字經濟協定》模型在好幾個方面都是新穎和有用的。首先，它脫離了早期自貿協定中“數字貿易”的範圍。在早期自貿協定為數字化貿易制定了規則的情況下，《數字經濟協定》考慮到了更加數字化的過程。該過程釋放了數字經濟的創新潛力，比如考慮到了基於協同操作的區塊鏈貿易金融，而非簡單地掃描一封海關申報表電子郵件。數據流對企業來說很重要，但成功開展數字經濟業務則需要更廣泛的賦能設定。
後來的《數字經濟夥伴協議》(以下簡稱DEPA)是進一步完善的典型代表，它將自己的職責描述為“數字經濟中的貿易”。 DEPA不僅包括早期的《自由貿易協定》條款，而且還旨在實現端到端的數字貿易交易和信任，例如，側重於無紙化貿易、電子支付、電子發票、電子合同、電子認證、電子簽名和信任標記等方法的協同操作。
此外，DEPA和其他《數字經濟協定》提供了一個平台，可以在一系列更廣泛的“數字經濟”議題上共同設計響應性規則。《數字經濟協定》議題的總量是相當大的，包括新興技術，如人工智能、數字身份、金融科技、監管技術（regtech），甚至“法律技術”(lawtech)；包括數據創新和監管沙盒、開放的政府數據、密碼學、標準、小企業和其他群體的包容性、安全的在線環境、基礎設施和物流，甚至區域能力建設。
首次中國加入DEPA談判首席談判代表會議在線上舉行
（圖源：商務部官網）
好事多磨？
儘管這些新協議的範圍和雄心鼓舞人心，但這些新協議在亞太地區和其他地區的擴散（如下圖）有加劇分裂的風險。這些新倡議中有許多是雙邊的，或者是一小部分國家之間的“閉門造車”。儘管此類協議無疑將有助於建設更無縫銜接的數字貿易，但它們無助於解決更廣泛的數字監管異質性問題。
數字貿易的“意大利麵碗”效應
（圖源：作者提供）
在盡可能廣泛的經濟體中創造連貫性，是數字貿易的首選路徑。 《數字經濟協定》對中國、美國和歐盟等規模較大的行為體的影響開始顯現：中國希望加入DEPA，歐盟正在與新加坡談判《數字經濟協定》，而美國的印太經濟框架（IPEF）談判也包含類似《數字經濟協定》的元素。不過，歸根結底，通過世貿組織製定“全球”規則是最佳路徑，世貿組織電商聯合倡議也出現了一些令人振奮的跡象，儘管它最終可能會達成一個數據流（監管）方面監管水平較低的權宜方案。
與此同時，DEPA似乎是進行多邊數據監管合作最有前景的基石。它可以被設計、品牌化為一個“開放的多邊協定”（open plurilateral），當前存在完整的加入機制，同時創始成員國也有意推動組織擴員。就其擴員情況來看，韓國可以算已“半隻腳”邁入，加拿大、中國以及最近出席在亞太經合組織（APEC）貿易部長會議期間的秘魯也都已申請加入。如果一個國家與該地區其他已經談判過類似“數字經濟協定”的國家（包括澳大利亞和英國）推動至少涉及三方的監管，則需要一個更強有力的理由，更別提和其他的RCEP成員國、CPTPP成員國談判了。
儘管IPEF具有先發優勢，但參與國最終是否會就數字貿易規則達成具有約束力的承諾，目前還沒有定論。我們根本不清楚IPEF參與者，特別是斐濟和越南等欠發達經濟體，如果不在市場准入方面作出讓步的話，他們是否還願意在一些領域就可能影響深遠且敏感的監管承諾達成一致。除非IPEF也尋求在印太地區廣泛吸納成員國，包括那些可能被認為並非“志同道合”的群體，否則IPEF可能會助長分裂的力量，讓我們進一步遠離無縫連接的全球數字經濟。
*免責聲明：本文所闡述觀點僅代表作者本人立場，不代表大灣區評論或IIA機構立場。
*本文原載於韓禮士基金會（Hinrich Foundation），發佈時間為2023年5月30日，註釋略。
*本文譯者為香港中文大學（深圳）國際事務研究院研究助理黃紫藍、袁浩延。
本文作者
Stephanie Honey：霍尼諮詢（Honey Consulting）公司董事，為私營和公共部門客戶提供貿易政策建議。
GBA Review 新傳媒
