導讀 · 2023.05.31

2022年12月，日本內閣正式通過新版《國家安全保障戰略》、《國家防衛戰略》以及《防衛力整備計劃》，提出建設“反擊能力”，以實現日本安保戰略由“守”至“攻”的轉變。這突破了日本戰後長期堅持的“專守防衛”原則，徹底背離了日本憲法的和平理念，引發了各界對日本重蹈覆轍走軍事大國路線的擔憂。

然而，這一消息並非出人意料。此前早有學者明確指出，隨著日本周邊安全環境的不斷惡化，日本進一步突破軍事禁區只是時間問題。本文作者認為，日本能否在未來5至10年內全面落實新“安保三文件”，將取決於岸田文雄政府凝聚共識的能力。

日本安保戰略的組成部分

《國家安全保障戰略》、《國家防衛戰略》以及《防衛力整備計劃》共同構成日本安保戰略的基礎，合稱“安保三文件”。上述文件決定了未來5至10年內日本安保戰略的走向。 《國家安全保障戰略》規定了日本安保戰略的基本方針，為“安保三文件”之首，其中涉及外交、國防、經濟、科技、網絡、海洋、太空、情報、能源等領域，於2013年安倍晉三第二次就任日本首相後出台，此次是《國家安全保障戰略》出台以來的首次修訂。另外兩份文件分別是《國家防衛戰略》和《防衛力整備計劃》，分別取代了原有的《防衛計劃大綱》和《中期防衛力整備計劃》。 《國家防衛戰略》是依據日本安保戰略制定的軍事層面具體政策和執行規劃，而與之配套的《防衛力整備計劃》是未來5年日本自衛隊的發展規劃。

“安保三文件”是由日本“國家安全保障委員會”和日本內閣批准通過，所有參與修訂的人員均由日本首相任命。因此，新“安保三文件”是岸田文雄政府意圖的最直接體現。就目前而言，新“安保三文件”仍處於審議階段，並不具備法律效力，必須獲得日本國會的通過才可以落實。

日本政府通過新版“國家安全保障戰略”等文件，內容載明日本將擁有可攻擊敵方飛彈基地的“反擊能力”（圖源：日本海上保安廳官網）

日本修訂安保戰略的推動因素

在戰略方向上，岸田文雄政府與日本歷屆政府相比並無實質性變化，但新“安保三文件”的出台、2023年1月美日首腦峰會、2023年4月韓美日安全會議等事件均反映出日本謀求“反擊能力”的決心。例如，《國家安全保障戰略》認為，日本正面臨“自第二次世界大戰以來最嚴峻、最複雜的安全環境”。對此，日本歷屆政府一致認為，日本應該加強戰略威懾力，並在維護地區和平與穩定方面發揮更積極的作用。

日本首相岸田文雄

（圖源：網絡）

新“安保三文件”將中國和朝鮮分別定位為“迄今最大的戰略挑戰”和“重大且緊迫的威脅”，並譴責俄羅斯“動搖國際秩序的基礎”，其核心觀點是：加強戰略威懾力是防止外部入侵的唯一有效措施。

為了更好地應對各種安全威脅，新“安保三文件”要求“從根本上加強日本的防衛力”，例如允許日本自衛隊具備打擊敵方目標的“反擊能力”。日本自民黨和公明黨曾公開表示，日本目前的導彈防禦系統，難以攔截中國或者朝鮮研製的高性能導彈。與此同時，新“安保三文件”提出將防衛費上調至日本國內生產總值（GDP）的2%。從防衛費的具體支出來看，增加部分主要用於發展“反擊能力”、持續作戰能力、基地防禦能力、網絡防禦能力以及戰略威懾力。

日本新安保戰略實施面臨的挑戰

（一）財政因素

新“安保三文件”指出，大幅度上調防衛費是實現安保戰略轉型的必要條件。日本2022年度的防衛費初始預算約為5.4萬億日元，按照上述計劃，這一數字將在2027年度達到8.9萬億日元（約合670億美元），上漲幅度為三分之二。

但是，如何落實該計劃對於岸田文雄政府而言是一項不小的挑戰。鑑於該計劃所需的巨大投入，岸田文雄政府能否按計劃行事，仍是一個未知數。目前，日本國會辯論的焦點主要集中在稅率上調、債務支出、支出削減和預算分配四個方面。增稅一直是日本的政治忌諱。 2022年12月的一項民意調查顯示，大多數受訪者反對增稅。岸田文雄所在的自民黨內部也存在嚴重分歧。有鑑於此，我們難以確定岸田文雄政府會如何推行其增稅計劃。

儘管岸田文雄政府面臨著來自各方的壓力，但日本國會參議院於2022年12月通過了2023年度預算案，擬將防衛費上調至6.8萬億日元（約合510億美元），較2022年度高出了四分之一，這是戰后防衛費增幅最大的一年，達到日本GDP的1.19%左右。然而，岸田文雄政府已承諾將育兒預算增至GDP的4%，再加上少子化、通貨膨脹等諸多因素的疊加，致使日本的財政壓力空前沉重，進而影響新“安保三文件”的落實。

（二）國內政治因素

考慮到日本和平憲法及日本國內政治因素對新安保戰略實施的限制，岸田文雄政府需要在未來幾年內推出更多有利於促進新“安保三文件”落實的法案。日本與英國和澳大利亞於2023年1月簽署的《互惠准入協定》就是一個範例。該協定有利於日本掙脫“專守防衛”原則，與其他國家建立“準同盟”關係。

此外，新“安保三文件”還引入了“主動網絡防禦”條款，即允許日本政府在預見國家安全受到威脅的情況下，採取“先發製人”手段，制止惡意網絡活動。但該條款涉及數據隱私問題，岸田文雄政府理應推出相關法案來減輕民眾對政府越權的擔憂。

與新“安保三文件”相關的法案能否獲得通過，取決於自民黨在日本政壇的受歡迎程度。這顯然離不開其執政搭檔——公明黨的支持。該黨在防務問題上一向持鴿派立場，主張日本走和平主義路線，認為任何修憲的最終方案若想獲得通過，均必須經過嚴格的審查和談判。

（三）其他因素

即使資金充足、立法完備，岸田文雄政府仍有大量工作需要完成。例如，確保足夠的人力資源，擴大國防工業基礎，與相關產業建立新的、多樣化的合作關係，推動軍事理論和科技創新，以及與“志同道合”的國家進行更深入的軍事合作。

加強美日同盟關係對於新“安保三文件”的落實至關重要。安保政策調整後，日本的作用將從過去的後方支持防禦，即所謂“盾”，逐步發展成兼具“矛”的功用。這意味著，未來日本將進一步納入美國的戰略軌道，並得到美國更多的支持。

2023年1月，美日“2+2”會談在華盛頓舉行

（圖源：AP News）

然而，新“安保三文件”的落實仍存在變數。重大突發事件（例如，日本311大地震、福島核事故、俄烏衝突）均可能影響未來日本安保戰略的走向。

結  語

岸田文雄政府在軍事突破上邁出的步伐之大可謂空前，新“安保三文件”雖然提出了不少大膽的設想，但仍缺乏細節，且可操作性存疑。如何應對日本新安保戰略實施面臨的挑戰，是岸田文雄政府必須正視的問題。

本文作者

杰弗裡·霍農（Jeffrey W. Hornung）：蘭德公司（RAND Corporation）資深政治學家。

*免責聲明：本文所闡述觀點僅代表作者本人立場，不代表大灣區評論或IIA機構立場。

*本文原載於IPP評論，譯者華南理工大學公共政策研究院曾輝。

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