導讀 · 2023.06.15
2022年8月，《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act，簡稱IRA）正式生效，這是美國歷史上第一部全面的氣候法律，將以巨額資金推動清潔能源行業的發展。然而，本文指出，該法案在環境正義方面存在不足，認為種族正義應當作為美國環境正義政策的核心考量。本文作者認為，該法案並非簡單地推動清潔能源行業的發展，其帶來的收益將會被不均衡地分配，從而極大地影響美國社會的公平與公正。
就中國而言，中國氣候政策對社會的影響初現端倪，如何評估並調整中國「雙碳」目標在國內、國際的外部性，將是未來需要考量的一個議題。
從表面上看，美國的環境政策被稱作是一部通過一系列關鍵監管措施而取得巨大成就的歷史。例如，據估計，1970年的《清潔空氣法》將總體空氣汙染減少了66.9%，並使美國人的平均預期壽命增加了1.3年。
同時，美國的環境政策史也可以被看作是一個「一刀切」、缺乏公平正義的政策故事。盡管環境立法減少了總體汙染，但接觸危險汙染源的情況進一步加劇轉嫁到低收入家庭，特別是（西方語境下的）「有色人種」（people of color）身上。「有色人種」社區的空氣汙染比美國平均水平高出10%至15%。與30年前相比，今天有更多有色人種居住在「圍欄線社區」（即靠近高汙染設施的社區）。
位於美國休斯頓曼徹斯特的圍欄線社區
（圖源：ABC新聞）
去年的《通脹削減法案》（以下簡稱IRA）是另一項影響深遠的環境立法，涉及3690億美元的投資，預計到2050年的減碳排量最多達到50%。然而，對於許多致力於推動氣候與環境正義的社群以及更廣泛的當地規劃者和從業者而言（他們一直在推動各自的城市實施更公平的政策），該法案在氣候正義方面存在缺陷。
這是因為該法案是需求驅動型立法，依賴於稅收減免和補貼來激勵對氣候變化的減緩。這意味著氣候韌性（climate resilience）實際上可能使社會變得更不公平，從而損害低收入家庭和「有色人種」社群。但正如本文將探討的那樣，美國各州及地方領導人在加強相關措施方面處於有利地位，可以在《通脹削減法案》實施過程中加強評估和執行公平措施，從而使這項法律更好地服務所有社群。
《通脹削減法案》的修復性有多強？
今年早些時候，我們概述了氣候變化政策的修復性立場，以縮小種族財富和繁榮差距作為家庭和社群通向氣候韌性之路的環境政策為原則。我們之所以關註財富、健康、金融和住房安全，是因為這些因素會放大氣候變化在經濟和個人層面給個體帶來的成本。通過分析這些因素的傳遞過程，可以讓我們區分出由氣候變化風險引起的災難究竟給社群帶來了暫時的挫折，還是加劇了貧困。
幸運的是，拜登政府有在認真對待進步性的公民行動，特別是在氣候正義方面。拜登總統簽署了《社區災難韌性區域法案》（Community Disaster Resilience Zones Act）並使其成為法律，宣布撥款1.77億美元用於17個技術援助中心，以幫助社區獲得環境正義資金。政府還開設了白宮環境正義辦公室，該辦公室可能在設計新的政策路徑方面起到關鍵作用，使減排與包容性氣候韌性相輔相成。
除了基礎設施投資和就業法案（IIJA）作為政府推動氣候行動政策的核心組成部分外，認為IRA不包括對正義和公平的承諾是錯的。IRA得到了「Justice40」倡議的支持，後者作為一項政策，旨在確保至少40%的聯邦投資流向歷史上受到不利影響和負擔過重的社區。此外，IRA還得到了其他政策的補充，如近期旨在改革治理結構的總統行政令，包括在政府機構中加強種族平等和支持服務不足社區的計劃。
《通脹削減法案》中對氣候正義內容的規定
（圖源：布魯金斯學會）
此外，該法案還包括用於環境正義項目的至少459.5億美元預算，其中包括100億美元的競爭性撥款。如果把IRA的約12%預算，以及IRA和IIJA法案的3.4%預算加起來，那麽這些環境正義承諾撥付的資金仍少於Justice40倡議（見上圖）。不過，這筆資金也不是小數目。這些項目將使用由環境質量委員會牽頭的「氣候和經濟正義篩選工具」（climate and economic justice screening tool），以幫助聯邦機構和地方政府根據易受氣候風險的程度，有針對性地將款項撥付至所需社區。
盡管所有這些舉措都朝著正確的方向發展，但IRA仍沿用了一刀切的路徑。我們之前寫過，這項法案並沒有真正考慮到公平問題，特別是忽視了對每項投資進行評分的流程。成功的環境正義計劃究竟會是什麽樣子仍不清晰；在項目成果是否成功、如何被衡量或是否可持續方面，IRA的指導仍不足。這些不足還是非常明顯的，將使評估和改進氣候公平的進展變得更加困難。
這一切都損害了IRA的變革性潛力。風險在於：即使IRA推動了減排，如果沒有考慮種族公平的戰略，氣候變化政策可能會在無意中拉大種族間財富和繁榮的差距。這一直是美國環境政策的問題，如果我們不采取行動，它也有可能成為氣候政策的問題。
《通脹削減法案》帶來的收益不會被中立地分配
就有色人種社區如何受到氣候變化的影響而言，聯邦資源的分配及其對當地汙染和氣候脆弱性的影響比總體減排更重要。由於種族主義政策的遺留問題系統性地將脆弱性集中在特定的地方和社區，聯邦資源分配中立的方法可能會鞏固潛在的不平等。雖然IRA將推動全國範圍內的脫碳，且「聯邦正義規定」（federal provisions for justice）將有助於抵消一些不平等的結果，但不平等的問題仍然存在於這部法案的關鍵機製中。
首先，未將公平性納入法案的需求驅動型政策可能會擴大應對氣候風險能力的差距，使低收入社群和「有色人種」社群掉隊。這是因為法案中的財政激勵措施針對的是房產所有者，而房東通常是中高收入的白人。此外，就減緩脆弱性的決定性因素（包括住房安全、公平獲得醫療保健以及改善公共空間供給和可及性）而言，法案幾乎完全缺乏改善這些因素的規定。更具修復性的政策應納入規定，保障租戶和那些處於不穩定就業狀態、住房不穩定的人員，從而解決潛在的財富差距問題。財富差距使這些群體更容易遭受氣候變化的影響。
其次，在缺乏限製性供給端監管（即逐步淘汰化石燃料使用）的情況下，需求端政策將延長化石燃料開采的期限，這使得有色人種社群繼續過度暴露在相關危害中。石油公司在2022年獲得了史無前例的利潤，隨著俄烏沖突爆發，消費者價格飛漲，石油公司在美國擴大了鉆探項目。大型生產商已經放棄了減排承諾。與之相關的是，IRA為碳捕獲、利用和儲存（CCUS）技術敞開了大門。由於該技術可以讓煤炭和天然氣生產商繼續燃燒化石燃料，所以他們十分支持CCUS技術開發。碳捕獲、利用和儲存的基礎設施最可能分布的位置往往是那些因油氣精煉廠汙染而環保負擔過重的社區。例如，已經規劃了大型開發項目的墨西哥灣海岸。這種組合對許多位於「汙染前線社區」（frontline communities）來說都是壞消息，因為這些地方已經來不及等待更嚴格的地方汙染物控製措施了。
一些評論者，包括布魯金斯學會的研究人員，認為為了加快氣候行動，這些妥協是值得的，因為不完善的政策總比沒有政策好。但我們認為，未能製定包容、公平的政策不僅僅讓一些人掉隊，而且還帶來更廣泛的社會風險，因為倒退性的政策可能會使負反饋循環永久化，從而破壞氣候政策本身的有效性。國際發展機構之所以越來越支持包容性氣候行動，並不是因為它們是有道德的行為體，而是因為這是明智的氣候政策。氣候變化的社會成本（即氣候變化對住房、醫療保健等各領域經濟的影響）在財政狀況較差、不公平程度較高的國家往往更高（見下圖）。
收入分配不平等程度較高的國家往往更容易受到氣候影響
（圖源：布魯金斯學會）
在美國，種族經常是關於氣候脆弱性最大的預測因素之一。因此，以種族正義為前提的氣候行動是合乎邏輯的。但IRA並沒有回應我們在修復性氣候政策報告中提出的一些關鍵問題。如何將種族公平納入「減緩和適應」政策？如何在實施過程中保證環境正義取得進展？這項政策將如何縮小氣候適應能力方面的種族差距?
州和地方在執行中可能使IRA朝著更公平的結果發展
這些對氣候正義的限製意味著IRA需要得到地方和州政策的支持，才有更好的機會實現更公平的結果。
與脆弱地區的社區夥伴合作，簡化獲得不同種類氣候基金的途徑，是州和地方兩級治理的良好開端。由於缺乏資源和專業知識，歷史上投資不足的社區通常難以吸引基於贈款的資金。通過當地公平導航（local equity navigators）等舉措投資社區組織有助於確保資金流向最需要的地方。有些新興政策，如最近宣布的《社區災難韌性區域法案》，是一個與「汙染前線社區」共同製定抗災戰略的機會。我們要從過去的錯誤政策中吸取教訓——過去主要在富裕的沿海社區建設抗災基礎設施和社區項目，是錯誤的。
同樣重要的是，IRA如何與氣候政策相關的當地政策相互作用。比如要考慮住房、就業機會、社區基礎設施和緩解氣候脆弱性服務的可負擔性。我們的同事已經展示了IRA與其他政策（包括IIJA法案和宏觀經濟因素）之間的相互作用將如何影響這部法案的結果，但IRA也將決定其在解決種族差異方面的有效性。
地方政府在為更公平的結果進行規劃的程度和能力參差不齊，一些最脆弱地區的城市要麽不太願意采取氣候正義行動，要麽受到倒退的州政策的阻礙。然而，一些地區正在樹立積極的榜樣，通過率先推出一些令人稱道的種族正義舉措，從而放大了IRA對氣候韌性的影響。波士頓、紐約州羅切斯特和舊金山都成立了（氣候）修復工作組。最近，伊利諾伊州埃文斯頓成為美國第一個向居民直接提供氣候修復賠償的城市，洛杉磯縣（Los Angeles County）已經將價值2000萬美元的土地歸還給一家黑人家庭的後代，這家人曾在土地征收的影響下被剝奪土地。包括紐約和芝加哥在內的其他城市，正在測試將公平評分納入新基礎設施規劃過程的程序中。
受剝奪土地被歸還前在洛杉磯縣樹立的紀念碑
（圖源：美聯社）
同樣，一些州正在推行的政策將有意或無意地使有色人種社區受益。好的例子包括更嚴格的空氣汙染監管，比如紐約和新澤西州立法禁止在環保負擔過重的社區建設對環境有害的開發項目。還有一些可以改善租戶可負擔和可持續住房的政策，比如在賓夕法尼亞州中由「美國救援計劃」資助的全屋維修項目。
盡管這些案例並非正式的氣候適應政策，但它們展示了更具修復性政策的可能性和推動力，而不只是「一刀切」那麼簡單。最新設立的白宮環境正義辦公室應留意到地方和州層面的這種勢頭。一項更加公正和公平的氣候政策，是可以在實施過程中量化評估進度的，這樣做就能夠塑造出將減排與增強適應能力、縮小氣候韌性差距的計劃相結合的結構性力量。在這方面，IRA是有所欠缺的，也是未來的政策要註意避免的。
本文作者
Manann Donoghoe：布魯金斯學會大都會政策項目（Brookings Metro）資深助理研究員（Senior Research Associate）。
Andre M. Perry：布魯金斯學會大都會政策項目（Brookings Metro）資深研究員（Senior Fellow）。
Hannah Stephens：布魯金斯學會大都會政策項目（Brookings Metro）研究助理。
*免責聲明：本文所闡述觀點僅代表作者本人立場，不代表大灣區評論或IIA機構立場。
*本文原載於布魯金斯學會，譯者為香港中文大學（深圳）國際事務研究院研究助理袁浩延、黃紫藍。
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