導讀 · 2023.07.10
北約維爾紐斯峰會將於明日召開，正處於大反攻中的烏克蘭渴望在本次峰會上獲得北約成員國的「接納」。美國智庫CSIS發布的文章就本屆北約峰會提煉出六大問題。為前瞻此次北約峰會，IIA學術編輯組翻譯了美國智庫CSIS的這篇文章，以供讀者參考。
北約領導人峰會將於7月11日至12日在立陶宛維爾紐斯舉行。此次峰會的召開正值俄烏戰爭進入關鍵階段，也是北約和歐洲安全的關鍵時刻，基輔的反攻和莫斯科日益不穩定的局勢日益加劇。在去年的馬德裏峰會上，北約盟國達成了新的戰略概念，將俄羅斯列為直接威脅，並製定了新的前沿防禦戰略，以阻止俄羅斯對北約盟國的挑釁。CSIS的本期「關鍵問題」（Critical Questions）回答了維爾紐斯北約峰會議程上的六個關鍵問題。
烏克蘭會在維爾紐斯峰會上加入北約嗎？
盡管烏克蘭去年正式申請加入北約，但各方都承認，烏克蘭不會在俄烏戰爭結束前加入北約。正如烏克蘭總統澤連斯基在2023年6月的一次記者招待會上所指出，「我再次強調：我們……要理解，在戰爭期間，我們不能成為北約的一員，但我們必須有信心——在戰爭結束後，我們會成為北約的一員。」因此，烏克蘭只能期待北約盟國在峰會上發出強烈信號，表明其加入北約的申請正在進行。
2023年4月，北約秘書長斯托爾滕貝格訪烏
（圖源：Reuters）
然而，北約盟國就在維爾紐斯向烏克蘭提供怎樣的援助上意見不一。最謹慎的北約盟國，包括美國、德國和南歐國家，對重蹈2008年《布加勒斯特宣言》的覆轍持謹慎態度。在該宣言中，烏克蘭和格魯吉亞獲得了北約的候選成員國資格，但兩國並沒有采取實際步驟來推動入會申請。在那之後，俄羅斯在兩國造成了「凍結沖突」（frozen conflict）[1]。包括波羅的海國家、波蘭和中歐盟友在內的更強硬的北約盟國認為，烏克蘭已經在戰場上證明了自己對北約的價值，其日益增長的軍事實力為北約阻止俄羅斯未來的挑釁起到很好的威懾作用。這些成員國還辯稱，任何遲疑實際上都在加強俄羅斯在烏克蘭加入北約的問題上反對。最有可能的結果出現在上述兩個極端選項之間，正如英國、法國和北歐國家等盟友所支持的那樣——北約的態度應該比2008年《布加勒斯特宣言》走得更遠，但不應討論直接讓烏克蘭加入北約。例如，法國總統馬克龍表示，烏克蘭應該獲得一條加入北約的「通道」，而英國外交大臣詹姆斯·克萊弗利則表示，倫敦將「極力支持」烏克蘭通過快捷通道加入北約。
為避免陷入布加勒斯特陷阱，北約成員國在維爾紐斯達成的任何協議都需要切實的成果。北約秘書長斯托爾滕貝格宣布了在維爾紐斯舉行第一次「北約—烏克蘭理事會」（Nato-Ukraine Council）的計劃，烏克蘭總統澤連斯基將出席該會議。另一個具體步驟可能是取消對烏克蘭完成「成員行動計劃」（MAP）的要求，而芬蘭和瑞典在加入北約的過程中也同樣被豁免了這方面的要求。
烏克蘭會在維爾紐斯獲得安全保障嗎？
在維爾紐斯，關於是否向烏克蘭提供安全保障或保證烏克蘭免受俄羅斯未來挑釁的辯論也可能達到白熱化。烏克蘭將尋求改進1994年的布達佩斯備忘錄。該備忘錄提供了「安全保證」，即俄羅斯、英國和美國都不會對放棄核武器後的烏克蘭使用武力。烏克蘭總統澤連斯基明示，他不認為安全保證是北約成員國身份的替代品，而是推動烏克蘭成為北約成員國的要件。最近的先例是，英國在芬蘭、瑞典加入北約的過程中向他們提供了「相互安全保證」（mutual security assurance）。英國也與德國、法國、美國一道，考慮了以長期提供軍事援助為重點的聯合擔保。然而，在北約這一平臺以外，就烏克蘭的盟友可能願意提供什麽保證，目前還沒有達成明確的共識。與此同時，愛沙尼亞總理卡亞·卡拉斯簡明扼要地總結了一類觀點：「唯一真正有效的安全保障是北約。」
2023年6月，烏克蘭前線附近駕駛美援M2步兵戰車的部隊（圖源：ABC News）
北約盟國在馬德裏峰會上做出的承諾兌現了嗎？
為了落實2022年馬德裏峰會提出的新戰略理念，北約盟國同意通過三項關鍵承諾來加強防禦和威懾，包括部署更前沿的作戰力量，強化集體防禦演習計劃，以及危機期間更大規模的快速增援、高度戒備的儲備力量。當時，斯托爾滕貝格承認，「自冷戰結束以來，我們的集體防禦的最大變革」不會馬上發生：「我預計新增的待命部隊將在明年準備就緒。」然而，執行情況好壞參半，現在看來維爾紐斯峰會不太可能完全履行這三項承諾。
北約2022馬德裏峰會
（圖源：美聯社）
承諾1：「北約已承諾在東翼部署更多強大的部隊，以準備就地戰鬥。」
馬德裏峰會的一項重要承諾是將現有的8個「增強型前沿存在」（EFP）多國戰鬥群（約1000人）擴大到「必要時的旅級部隊」（最多5000人）。然而，盡管美國、英國、法國、德國和加拿大都承諾為各自領導的EFP任務提供高度戒備的旅一級部隊，但這些國家的相關部隊仍然駐紮在國內。立陶宛直言有必要部署前沿基地部隊（forward-base forces）。德國國防部長鮑裏斯· 皮斯托瑞斯（Boris Pistorius）在2023年6月的一次演講中表示，德國將向立陶宛派遣一支常駐部隊。但實際上，考慮到德國作戰部隊和立陶宛基礎設施的準備情況，德國向立陶宛派遣前沿部隊要到本世紀20年代末才能實現。
承諾2：「我們將加強集體防禦演習，為高強度和多領域的行動做準備，並確保在短時間內增援任何盟國。」
北約在這一承諾上取得了重大進展，並在過去幾周和幾個月裏舉行了幾次重要的海陸空演習。其中包括：由德國主辦的「空中衛士」所組織的北約有史以來規模最大的空中演習；波羅的海行動演習（BALTOPS），有50艘艦艇和6000多名人員參加；以及各種地面演習，從而證明北約有能力用旅級部隊或至少以旅級指揮部增援愛沙尼亞、立陶宛和波蘭。然而，在八個EFP任務中，只有兩個（位於愛沙尼亞和波蘭的EFP）展示出擴大到旅級部隊的能力。
承諾3：「我們歡迎盟國對北約的新部隊模式的初步提議。」
北約的新部隊模式承諾將高度戒備部隊中的反應部隊從4萬人增加到30多萬人。該計劃開局就很糟糕，一些盟國對這種規模的承諾感到詫異。事實上，沒有任何跡象表明，北約可以實現在馬德裏設定的「於2023年完成」的目標。顯然，這項承諾的規模之大，大約是此前計劃（在30天內部署30個營）的十倍。
瑞典將於何時加入北約？
盡管瑞典和北約盟國都希望瑞典在維爾紐斯峰會之前加入，但反對瑞典申請入會的兩個國家——匈牙利和土耳其並不急於在此之前批準這一申請。匈牙利議會最近將關於瑞典加入北約的批準程序推遲到秋季立法會議，而土耳其總統埃爾多安表示，斯德哥爾摩不應指望迅速加入北約。雖然匈牙利可能會被迫讓步（部分原因是可以通過歐盟發揮杠桿作用的經濟和外交工具），但土耳其的猶豫不決才是值得令人擔憂的。在2022年馬德裏峰會之前，安卡拉簽署了一份聯合備忘錄，不再反對芬蘭和瑞典申請加入。大多數觀察人士認為，土耳其總統埃爾多安的政權將在2023年5月份的選舉後穩定下來，但自那以來，埃爾多安加倍要求瑞典引渡與庫爾德工人黨有聯系的個人，並采取更多措施，阻止支持庫爾德工人黨的集會。鑒於瑞典對言論自由的承諾，這些要求對瑞典來說是完全不可接受的，但斯德哥爾摩已經采取了可信的步驟來消除安卡拉的一些顧慮，例如反恐立法和解除對土耳其的武器禁運。然而，在短期內，盡管美國國會試圖以批準瑞典加入北約為條件出售F-16戰鬥機，但這也無法迫使埃爾多安采取行動。
北約成員國的國防開支發生了什麽變化？
烏克蘭戰爭加速了北約各國國防開支的增長。自2014年俄羅斯吞並克裏米亞以來，歐洲盟國的國防開支增加了三分之一。鑒於盟國在2014年北約威爾士峰會上做出的「將GDP的2%用於國防投資」承諾將於2024年到期，維爾紐斯峰會將推動對國防支出新目標的討論。斯托爾滕貝格敦促盟國接受2%的下限（而非上限），而波羅的海三國等盟國承諾支出3%，波蘭的目標是達到4%。然而，北約現在更加緊迫的是要找到讓盟國實現現有國防開支目標的方法。根據北約的最新數據，目前只有七個國家做到了這一點（美國、英國、波蘭、愛沙尼亞、希臘、拉脫維亞和立陶宛）。
其他國防投資問題也將影響峰會的支出目標。北約的新計劃「北大西洋防務創新加速器」（DIANA）將於今年6月開始運作，作為北約10億歐元創新基金的一部分，預計今年將向30家初創企業各獎勵10萬歐元。在工業產能方面，北約將在維爾紐斯商定一項新的國防生產行動計劃，以增強盟國的製造能力，並與歐盟「支持彈藥生產法案」（ASAP）倡議相協調，以提高彈藥和導彈產能。
北大西洋防務創新加速器（DIANA）
（圖源：NATO官網）
北約會在維爾紐斯峰會上產生一位新秘書長嗎？
維爾紐斯峰會（或在峰會之前）最有可能的結果是，現任秘書長斯托爾滕貝格將被盟國要求延長任期至第二年，直到明年7月在華盛頓舉行的北約75周年峰會。盡管斯托爾滕貝格本人在2月份表示，他不會尋求連任，但北約盟國的共識不再。許多盟國都在爭取推出北約歷史上第一位女性秘書長。呼聲和威望較高的候選人包括丹麥首相梅特·弗雷德裏克森（Mette Frederiksen）、英國國防大臣本·華萊士（Ben Wallace）、西班牙首相佩德羅·桑切斯（Pedro Sanchez）和愛沙尼亞總理卡賈·卡拉斯（Kaja Kallas）。
註釋：
[1]譯者註：在國際關系中，凍結沖突是一種活躍的武裝沖突已經結束的情況，但是沒有任何和平條約或其他政治框架能夠使戰鬥人員滿意。因此，從法律上講，沖突可隨時重新開始，造成不安全和不穩定的環境。該術語通常用於其他擴展和未解決的領土爭端。
本文作者
肖恩·莫納漢（Sean Monaghan）：CSIS歐洲、俄羅斯和歐亞項目訪問學者。
奧托·哈斯特魯普·斯文森（Otto Hastrup Svendsen）：CSIS歐洲、俄羅斯和歐亞項目助理研究員。
西西·馬丁內斯（Sissy Martinez）：CSIS歐洲、俄羅斯和歐亞項目協調員、研究助理。
*免責聲明：本文所闡述觀點僅代表作者本人立場，不代表大灣區評論或IIA機構立場。
*本文原載於美國戰略與國際研究中心（CSIS），發布日期為2023年6月30日。本文譯者為香港中文大學（深圳）國際事務研究院研究助理袁浩延、黃紫藍。
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