导读 · 2023.07.10

北约维尔纽斯峰会将于明日召开，正处于大反攻中的乌克兰渴望在本次峰会上获得北约成员国的“接纳”。美国智库CSIS发布的文章就本届北约峰会提炼出六大问题。为前瞻此次北约峰会，IIA学术编辑组翻译了美国智库CSIS的这篇文章，以供读者参考。

北约领导人峰会将于7月11日至12日在立陶宛维尔纽斯举行。此次峰会的召开正值俄乌战争进入关键阶段，也是北约和欧洲安全的关键时刻，基辅的反攻和莫斯科日益不稳定的局势日益加剧。在去年的马德里峰会上，北约盟国达成了新的战略概念，将俄罗斯列为直接威胁，并制定了新的前沿防御战略，以阻止俄罗斯对北约盟国的挑衅。CSIS的本期“关键问题”（Critical Questions）回答了维尔纽斯北约峰会议程上的六个关键问题。

乌克兰会在维尔纽斯峰会上加入北约吗？

尽管乌克兰去年正式申请加入北约，但各方都承认，乌克兰不会在俄乌战争结束前加入北约。正如乌克兰总统泽连斯基在2023年6月的一次记者招待会上所指出，“我再次强调：我们……要理解，在战争期间，我们不能成为北约的一员，但我们必须有信心——在战争结束后，我们会成为北约的一员。”因此，乌克兰只能期待北约盟国在峰会上发出强烈信号，表明其加入北约的申请正在进行。

2023年4月，北约秘书长斯托尔滕贝格访乌

（图源：路透社）

然而，北约盟国就在维尔纽斯向乌克兰提供怎样的援助上意见不一。最谨慎的北约盟国，包括美国、德国和南欧国家，对重蹈2008年《布加勒斯特宣言》的覆辙持谨慎态度。在该宣言中，乌克兰和格鲁吉亚获得了北约的候选成员国资格，但两国并没有采取实际步骤来推动入会申请。在那之后，俄罗斯在两国造成了“冻结冲突”（frozen conflict）[1]。包括波罗的海国家、波兰和中欧盟友在内的更强硬的北约盟国认为，乌克兰已经在战场上证明了自己对北约的价值，其日益增长的军事实力为北约阻止俄罗斯未来的挑衅起到很好的威慑作用。这些成员国还辩称，任何迟疑实际上都在加强俄罗斯在乌克兰加入北约的问题上反对。最有可能的结果出现在上述两个极端选项之间，正如英国、法国和北欧国家等盟友所支持的那样——北约的态度应该比2008年《布加勒斯特宣言》走得更远，但不应讨论直接让乌克兰加入北约。例如，法国总统马克龙表示，乌克兰应该获得一条加入北约的“通道”，而英国外交大臣詹姆斯·克莱弗利则表示，伦敦将“极力支持”乌克兰通过快捷通道加入北约。

为避免陷入布加勒斯特陷阱，北约成员国在维尔纽斯达成的任何协议都需要切实的成果。北约秘书长斯托尔滕贝格宣布了在维尔纽斯举行第一次“北约—乌克兰理事会”（Nato-Ukraine Council）的计划，乌克兰总统泽连斯基将出席该会议。另一个具体步骤可能是取消对乌克兰完成“成员行动计划”（MAP）的要求，而芬兰和瑞典在加入北约的过程中也同样被豁免了这方面的要求。

乌克兰会在维尔纽斯获得安全保障吗？

在维尔纽斯，关于是否向乌克兰提供安全保障或保证乌克兰免受俄罗斯未来挑衅的辩论也可能达到白热化。乌克兰将寻求改进1994年的布达佩斯备忘录。该备忘录提供了“安全保证”，即俄罗斯、英国和美国都不会对放弃核武器后的乌克兰使用武力。乌克兰总统泽连斯基明示，他不认为安全保证是北约成员国身份的替代品，而是推动乌克兰成为北约成员国的要件。最近的先例是，英国在芬兰、瑞典加入北约的过程中向他们提供了“相互安全保证”（mutual security assurance）。英国也与德国、法国、美国一道，考虑了以长期提供军事援助为重点的联合担保。然而，在北约这一平台以外，就乌克兰的盟友可能愿意提供什么保证，目前还没有达成明确的共识。与此同时，爱沙尼亚总理卡亚·卡拉斯简明扼要地总结了一类观点：“唯一真正有效的安全保障是北约。”

2023年6月，乌克兰前线附近驾驶美援M2步兵战车的部队（图源：ABC新闻）

北约盟国在马德里峰会上做出的承诺兑现了吗？

为了落实2022年马德里峰会提出的新战略理念，北约盟国同意通过三项关键承诺来加强防御和威慑，包括部署更前沿的作战力量，强化集体防御演习计划，以及危机期间更大规模的快速增援、高度戒备的储备力量。当时，斯托尔滕贝格承认，“自冷战结束以来，我们的集体防御的最大变革”不会马上发生：“我预计新增的待命部队将在明年准备就绪。”然而，执行情况好坏参半，现在看来维尔纽斯峰会不太可能完全履行这三项承诺。

北约2022马德里峰会

（图源：美联社）

承诺1：“北约已承诺在东翼部署更多强大的部队，以准备就地战斗。”

马德里峰会的一项重要承诺是将现有的8个“增强型前沿存在”（EFP）多国战斗群（约1000人）扩大到“必要时的旅级部队”（最多5000人）。然而，尽管美国、英国、法国、德国和加拿大都承诺为各自领导的EFP任务提供高度戒备的旅一级部队，但这些国家的相关部队仍然驻扎在国内。立陶宛直言有必要部署前沿基地部队（forward-base forces）。德国国防部长鲍里斯· 皮斯托瑞斯（Boris Pistorius）在2023年6月的一次演讲中表示，德国将向立陶宛派遣一支常驻部队。但实际上，考虑到德国作战部队和立陶宛基础设施的准备情况，德国向立陶宛派遣前沿部队要到本世纪20年代末才能实现。

承诺2：“我们将加强集体防御演习，为高强度和多领域的行动做准备，并确保在短时间内增援任何盟国。”

北约在这一承诺上取得了重大进展，并在过去几周和几个月里举行了几次重要的海陆空演习。其中包括：由德国主办的“空中卫士”所组织的北约有史以来规模最大的空中演习；波罗的海行动演习（BALTOPS），有50艘舰艇和6000多名人员参加；以及各种地面演习，从而证明北约有能力用旅级部队或至少以旅级指挥部增援爱沙尼亚、立陶宛和波兰。然而，在八个EFP任务中，只有两个（位于爱沙尼亚和波兰的EFP）展示出扩大到旅级部队的能力。

承诺3：“我们欢迎盟国对北约的新部队模式的初步提议。”

北约的新部队模式承诺将高度戒备部队中的反应部队从4万人增加到30多万人。该计划开局就很糟糕，一些盟国对这种规模的承诺感到诧异。事实上，没有任何迹象表明，北约可以实现在马德里设定的“于2023年完成”的目标。显然，这项承诺的规模之大，大约是此前计划（在30天内部署30个营）的十倍。

瑞典将于何时加入北约？

尽管瑞典和北约盟国都希望瑞典在维尔纽斯峰会之前加入，但反对瑞典申请入会的两个国家——匈牙利和土耳其并不急于在此之前批准这一申请。匈牙利议会最近将关于瑞典加入北约的批准程序推迟到秋季立法会议，而土耳其总统埃尔多安表示，斯德哥尔摩不应指望迅速加入北约。虽然匈牙利可能会被迫让步（部分原因是可以通过欧盟发挥杠杆作用的经济和外交工具），但土耳其的犹豫不决才是值得令人担忧的。在2022年马德里峰会之前，安卡拉签署了一份联合备忘录，不再反对芬兰和瑞典申请加入。大多数观察人士认为，土耳其总统埃尔多安的政权将在2023年5月份的选举后稳定下来，但自那以来，埃尔多安加倍要求瑞典引渡与库尔德工人党有联系的个人，并采取更多措施，阻止支持库尔德工人党的集会。鉴于瑞典对言论自由的承诺，这些要求对瑞典来说是完全不可接受的，但斯德哥尔摩已经采取了可信的步骤来消除安卡拉的一些顾虑，例如反恐立法和解除对土耳其的武器禁运。然而，在短期内，尽管美国国会试图以批准瑞典加入北约为条件出售F-16战斗机，但这也无法迫使埃尔多安采取行动。

北约成员国的国防开支发生了什么变化？

乌克兰战争加速了北约各国国防开支的增长。自2014年俄罗斯吞并克里米亚以来，欧洲盟国的国防开支增加了三分之一。鉴于盟国在2014年北约威尔士峰会上做出的“将GDP的2%用于国防投资”承诺将于2024年到期，维尔纽斯峰会将推动对国防支出新目标的讨论。斯托尔滕贝格敦促盟国接受2%的下限（而非上限），而波罗的海三国等盟国承诺支出3%，波兰的目标是达到4%。然而，北约现在更加紧迫的是要找到让盟国实现现有国防开支目标的方法。根据北约的最新数据，目前只有七个国家做到了这一点（美国、英国、波兰、爱沙尼亚、希腊、拉脱维亚和立陶宛）。

其他国防投资问题也将影响峰会的支出目标。北约的新计划“北大西洋防务创新加速器”（DIANA）将于今年6月开始运作，作为北约10亿欧元创新基金的一部分，预计今年将向30家初创企业各奖励10万欧元。在工业产能方面，北约将在维尔纽斯商定一项新的国防生产行动计划，以增强盟国的制造能力，并与欧盟“支持弹药生产法案”（ASAP）倡议相协调，以提高弹药和导弹产能。

北大西洋防务创新加速器（DIANA）

（图源：NATO官网）

北约会在维尔纽斯峰会上产生一位新秘书长吗？

维尔纽斯峰会（或在峰会之前）最有可能的结果是，现任秘书长斯托尔滕贝格将被盟国要求延长任期至第二年，直到明年7月在华盛顿举行的北约75周年峰会。尽管斯托尔滕贝格本人在2月份表示，他不会寻求连任，但北约盟国的共识不再。许多盟国都在争取推出北约历史上第一位女性秘书长。呼声和威望较高的候选人包括丹麦首相梅特·弗雷德里克森（Mette Frederiksen）、英国国防大臣本·华莱士（Ben Wallace）、西班牙首相佩德罗·桑切斯（Pedro Sanchez）和爱沙尼亚总理卡贾·卡拉斯（Kaja Kallas）。

注释：

[1]译者注：在国际关系中，冻结冲突是一种活跃的武装冲突已经结束的情况，但是没有任何和平条约或其他政治框架能够使战斗人员满意。因此，从法律上讲，冲突可随时重新开始，造成不安全和不稳定的环境。该术语通常用于其他扩展和未解决的领土争端。

本文作者

肖恩·莫纳汉（Sean Monaghan）：CSIS欧洲、俄罗斯和欧亚项目访问学者。

奥托·哈斯特鲁普·斯文森（Otto Hastrup Svendsen）：CSIS欧洲、俄罗斯和欧亚项目助理研究员。

西西·马丁内斯（Sissy Martinez）：CSIS欧洲、俄罗斯和欧亚项目协调员、研究助理。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于美国战略与国际研究中心（CSIS），发布日期为2023年6月30日。本文译者为香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理袁浩延、黄紫蓝。

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