导读 · 2023.05.31

2022年12月，日本内阁正式通过新版《国家安全保障战略》、《国家防卫战略》以及《防卫力整备计划》，提出建设“反击能力”，以实现日本安保战略由“守”至“攻”的转变。这突破了日本战后长期坚持的“专守防卫”原则，彻底背离了日本宪法的和平理念，引发了各界对日本重蹈覆辙走军事大国路线的担忧。

然而，这一消息并非出人意料。此前早有学者明确指出，随着日本周边安全环境的不断恶化，日本进一步突破军事禁区只是时间问题。本文作者认为，日本能否在未来5至10年内全面落实新“安保三文件”，将取决于岸田文雄政府凝聚共识的能力。

日本安保战略的组成部分

《国家安全保障战略》、《国家防卫战略》以及《防卫力整备计划》共同构成日本安保战略的基础，合称“安保三文件”。上述文件决定了未来5至10年内日本安保战略的走向。《国家安全保障战略》规定了日本安保战略的基本方针，为“安保三文件”之首，其中涉及外交、国防、经济、科技、网络、海洋、太空、情报、能源等领域，于2013年安倍晋三第二次就任日本首相后出台，此次是《国家安全保障战略》出台以来的首次修订。另外两份文件分别是《国家防卫战略》和《防卫力整备计划》，分别取代了原有的《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》。《国家防卫战略》是依据日本安保战略制定的军事层面具体政策和执行规划，而与之配套的《防卫力整备计划》是未来5年日本自卫队的发展规划。

“安保三文件”是由日本“国家安全保障委员会”和日本内阁批准通过，所有参与修订的人员均由日本首相任命。因此，新“安保三文件”是岸田文雄政府意图的最直接体现。就目前而言，新“安保三文件”仍处于审议阶段，并不具备法律效力，必须获得日本国会的通过才可以落实。

日本政府通过新版“国家安全保障战略”等文件，内容载明日本将拥有可攻击敌方飞弹基地的“反击能力”（图源：日本海上保安厅官网）

日本修订安保战略的推动因素

在战略方向上，岸田文雄政府与日本历届政府相比并无实质性变化，但新“安保三文件”的出台、2023年1月美日首脑峰会、2023年4月韩美日安全会议等事件均反映出日本谋求“反击能力”的决心。例如，《国家安全保障战略》认为，日本正面临“自第二次世界大战以来最严峻、最复杂的安全环境”。对此，日本历届政府一致认为，日本应该加强战略威慑力，并在维护地区和平与稳定方面发挥更积极的作用。

日本首相岸田文雄

（图源：网络）

新“安保三文件”将中国和朝鲜分别定位为“迄今最大的战略挑战”和“重大且紧迫的威胁”，并谴责俄罗斯“动摇国际秩序的基础”，其核心观点是：加强战略威慑力是防止外部入侵的唯一有效措施。

为了更好地应对各种安全威胁，新“安保三文件”要求“从根本上加强日本的防卫力”，例如允许日本自卫队具备打击敌方目标的“反击能力”。日本自民党和公明党曾公开表示，日本目前的导弹防御系统，难以拦截中国或者朝鲜研制的高性能导弹。与此同时，新“安保三文件”提出将防卫费上调至日本国内生产总值（GDP）的2%。从防卫费的具体支出来看，增加部分主要用于发展“反击能力”、持续作战能力、基地防御能力、网络防御能力以及战略威慑力。

日本新安保战略实施面临的挑战

（一）财政因素

新“安保三文件”指出，大幅度上调防卫费是实现安保战略转型的必要条件。日本2022年度的防卫费初始预算约为5.4万亿日元，按照上述计划，这一数字将在2027年度达到8.9万亿日元（约合670亿美元），上涨幅度为三分之二。

但是，如何落实该计划对于岸田文雄政府而言是一项不小的挑战。鉴于该计划所需的巨大投入，岸田文雄政府能否按计划行事，仍是一个未知数。目前，日本国会辩论的焦点主要集中在税率上调、债务支出、支出削减和预算分配四个方面。增税一直是日本的政治忌讳。2022年12月的一项民意调查显示，大多数受访者反对增税。岸田文雄所在的自民党内部也存在严重分歧。有鉴于此，我们难以确定岸田文雄政府会如何推行其增税计划。

尽管岸田文雄政府面临着来自各方的压力，但日本国会参议院于2022年12月通过了2023年度预算案，拟将防卫费上调至6.8万亿日元（约合510亿美元），较2022年度高出了四分之一，这是战后防卫费增幅最大的一年，达到日本GDP的1.19%左右。然而，岸田文雄政府已承诺将育儿预算增至GDP的4%，再加上少子化、通货膨胀等诸多因素的叠加，致使日本的财政压力空前沉重，进而影响新“安保三文件”的落实。

（二）国内政治因素

考虑到日本和平宪法及日本国内政治因素对新安保战略实施的限制，岸田文雄政府需要在未来几年内推出更多有利于促进新“安保三文件”落实的法案。日本与英国和澳大利亚于2023年1月签署的《互惠准入协定》就是一个范例。该协定有利于日本挣脱“专守防卫”原则，与其他国家建立“准同盟”关系。

此外，新“安保三文件”还引入了“主动网络防御”条款，即允许日本政府在预见国家安全受到威胁的情况下，采取“先发制人”手段，制止恶意网络活动。但该条款涉及数据隐私问题，岸田文雄政府理应推出相关法案来减轻民众对政府越权的担忧。

与新“安保三文件”相关的法案能否获得通过，取决于自民党在日本政坛的受欢迎程度。这显然离不开其执政搭档——公明党的支持。该党在防务问题上一向持鸽派立场，主张日本走和平主义路线，认为任何修宪的最终方案若想获得通过，均必须经过严格的审查和谈判。

（三）其他因素

即使资金充足、立法完备，岸田文雄政府仍有大量工作需要完成。例如，确保足够的人力资源，扩大国防工业基础，与相关产业建立新的、多样化的合作关系，推动军事理论和科技创新，以及与“志同道合”的国家进行更深入的军事合作。

加强美日同盟关系对于新“安保三文件”的落实至关重要。安保政策调整后，日本的作用将从过去的后方支持防御，即所谓“盾”，逐步发展成兼具“矛”的功用。这意味着，未来日本将进一步纳入美国的战略轨道，并得到美国更多的支持。

2023年1月，美日“2+2”会谈在华盛顿举行

（图源：AP News）

然而，新“安保三文件”的落实仍存在变数。重大突发事件（例如，日本311大地震、福岛核事故、俄乌冲突）均可能影响未来日本安保战略的走向。

结  语

岸田文雄政府在军事突破上迈出的步伐之大可谓空前，新“安保三文件”虽然提出了不少大胆的设想，但仍缺乏细节，且可操作性存疑。如何应对日本新安保战略实施面临的挑战，是岸田文雄政府必须正视的问题。

本文作者

杰弗里·霍农（Jeffrey W. Hornung）：兰德公司（RAND Corporation）资深政治学家。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于IPP评论，译者华南理工大学公共政策研究院曾辉。

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