导读 · 2023.06.28

尽管当前数字技术无处不在，但适用于数字贸易的各国法规并不兼容。各国政府正在划清数字边界、建立数字壁垒，以维护其在互联网上的主权。随着数字贸易协定在亚太地区和其他地区的激增，可能会加剧全球数字经济的分裂。

在过去十年中，特别是新冠疫情开始以来，出现了一个新的贸易生态系统，其中，数字技术催生了新的产品和服务，为贸易创造了新渠道，并开辟了跨境运输货物和服务的新途径。

根据这些趋势的数据，2022年数字贸易的命脉——国内和国际数据流——预计将超过互联网诞生以来至2016年的所有互联网流量。自2005年以来，通过网络交付的服务贸易增长了四倍，增速快于货物和非数字服务。2023年，电子商务市场规模预计将达到4.11万亿美元。“贸易科技”正日益抹去往日各种贸易的痕迹。

更多的数字手段意味着更多的分裂

尽管数字技术可能无处不在，但适用于数字经济的规则仍然脱节。随着全球数字贸易的扩张，政策制定者一直在努力跟上数字贸易发展的步伐。各国政府寻求建立数字边界（尽管步伐较慢），特别是通过推出管理数据流的新规则来维护国家对互联网的主权。套用泰勒·斯威夫特的话说，监管机构要进行监管（regulators gonna regulate）。

但这些（监管）路径往往不太注意协同性（interoperability），在任何情况下都难以适应快速变化的环境。最近的一份《全球贸易预警》（Global Trade Alert）报告将2020年以来的这一过程描述为“过度监管”——各国政府在过去三年中，就相关监管议题启动了近3000项法律和监管措施。

2022年2月，欧盟委员会主席冯德莱恩就欧盟《芯片法案》发言

（图源：新华社）

在其他情况下，监管者设置的护栏有待完善，特别是在前沿技术方面。最令人担忧的是人工智能，它对贸易而言将变得越来越重要，而贸易规则将反过来对创新、（技术）利用和治理产生重大影响。同样，数字身份是促进跨境交易和供应链信任、集成度的关键因素，但市场内部的治理和跨市场的治理在其最好的情况下也还不够完整。可以说，我们实际上是在一边制造飞机一边飞行。

碎片化监管带来的高昂成本

对于企业来说，这是一个令人头疼的问题。要想满足多个市场的不同需求，必须重新调整产品和服务，而这一调整成本高昂。缺乏明确的监管机构设置或过于繁琐的要求都可能会使商业规划变得困难，并带来交易风险。监管的异质性还可能带来监管套利，企业会针对不同市场作出战略决策，从更有利自身的司法管辖区中获得更多竞争优势。

监管方面的不确定性也可能削弱贸易的社会许可程度：在数字经济中，信任是参与的先决条件，这一点可能比其他形式的贸易更为突出。同样，追求隐私保护、网络安全等公共政策目标的政策制定者可能难以在一个碎片化的环境中取得良好成果。做好这点需要跨境协调，而黑客可不会礼貌地将其活动限制在境内。

最后，监管异质性对于经济发展和小企业而言是一个问题。发展中国家在制定数字贸易政策方面已经面临着巨大的能力差距。除了一些例外情况，近年来的数字贸易规则是在缺乏发展中国家参与的情况下制定的，这使得来自这些经济体的小企业在日益复杂的监管环境中更加困难。

数字领域的“三大王国”

设计跨境数字贸易规则的大部分行动都是在自由贸易协定中进行的。自2000年以来签署的所有贸易协定中，有一半以上至少包括部分数字贸易条款，或是设有关于数字贸易规则的专门章节。其中，许多协定是在亚太区域达成的，包括三个“大区域”：《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》（CPTPP）《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《美墨加拿大贸易协定》（USMCA）。

2019年11月，第三次RCEP领导人会议在曼谷举行

（图源：新华社）

亚太区域自贸协定中的数字贸易章节通常包括数据治理和关于数据流动的相关规则，如数据必须在哪里存储或处理（“强制性数据本地化”）、个人信息保护（或隐私）、开放的互联网准入、源代码和电子传输的海关关税。这些自贸协定还包括关于贸易便利化和消费者保护的条款。

数据治理是大部分摩擦的根源。虽然所有主要的区域性自贸协定表面上都支持数据的跨境流动，并拒绝强制性的数据本地化，但RCEP和CPTPP/USMCA之间存在着巨大的鸿沟。就数据本地化规则而言，RCEP允许成员国对相关规则有所保留，存在广泛、自行判断的豁免情况。而CPTPP/USMCA中的豁免条款有限。这些路径可以大致描述为“美国路径”（CPTPP/USMCA）和“中国路径”（RCEP），以及“欧盟路径”（采用基于隐私权的路径），从而形成三个截然不同的全球“数据领域”或“数字王国”。

让数据格局更加复杂的是，七国集团（G7）在2023年4月宣布，他们打算将日本提出的“受信任的数据自由流动”（DFFT）概念付诸实施。“以原则为基础、以解决方案为导向、以证据为基础、多个利益攸关方和跨部门合作”将着眼于数据本地化、跨国数据传输的监管一致性以及提升隐私相关的技术水平等问题。虽然这一举措可能会加强整个七国集团的一致性，但也可能进一步增加相对于其他问题的复杂性。

新来的模范生：数字经济协定

《数字经济协定》(DEAs)是过去三年出现的一种新型贸易协定，该协定提出了一些全新的监管思路。比如在处理更有利于贸易的金融服务的数据流上，协定将提供一个平衡数据流和公共政策目标的平台，以此让各方建立信心并开展合作。尽管如此，该协定尚未能全然解决数据治理难题。

不过，除了数据治理之外，《数字经济协定》模型在好几个方面都是新颖和有用的。首先，它脱离了早期自贸协定中“数字贸易”的范围。在早期自贸协定为数字化贸易制定了规则的情况下，《数字经济协定》考虑到了更加数字化的过程。该过程释放了数字经济的创新潜力，比如考虑到了基于协同操作的区块链贸易金融，而非简单地扫描一封海关申报表电子邮件。数据流对企业来说很重要，但成功开展数字经济业务则需要更广泛的赋能设定。

后来的《数字经济伙伴协议》(以下简称DEPA)是进一步完善的典型代表，它将自己的职责描述为“数字经济中的贸易”。DEPA不仅包括早期的《自由贸易协定》条款，而且还旨在实现端到端的数字贸易交易和信任，例如，侧重于无纸化贸易、电子支付、电子发票、电子合同、电子认证、电子签名和信任标记等方法的协同操作。

此外，DEPA和其他《数字经济协定》提供了一个平台，可以在一系列更广泛的“数字经济”议题上共同设计响应性规则。《数字经济协定》议题的总量是相当大的，包括新兴技术，如人工智能、数字身份、金融科技、监管技术（regtech），甚至“法律技术”(lawtech)；包括数据创新和监管沙盒、开放的政府数据、密码学、标准、小企业和其他群体的包容性、安全的在线环境、基础设施和物流，甚至区域能力建设。

首次中国加入DEPA谈判首席谈判代表会议在线上举行

（图源：商务部官网）

好事多磨？

尽管这些新协议的范围和雄心鼓舞人心，但这些新协议在亚太地区和其他地区的扩散（如下图）有加剧分裂的风险。这些新倡议中有许多是双边的，或者是一小部分国家之间的“闭门造车”。尽管此类协议无疑将有助于建设更无缝衔接的数字贸易，但它们无助于解决更广泛的数字监管异质性问题。

数字贸易的“意大利面碗”效应

（图源：作者提供）

在尽可能广泛的经济体中创造连贯性，是数字贸易的首选路径。《数字经济协定》对中国、美国和欧盟等规模较大的行为体的影响开始显现：中国希望加入DEPA，欧盟正在与新加坡谈判《数字经济协定》，而美国的印太经济框架（IPEF）谈判也包含类似《数字经济协定》的元素。不过，归根结底，通过世贸组织制定“全球”规则是最佳路径，世贸组织电商联合倡议也出现了一些令人振奋的迹象，尽管它最终可能会达成一个数据流（监管）方面监管水平较低的权宜方案。

与此同时，DEPA似乎是进行多边数据监管合作最有前景的基石。它可以被设计、品牌化为一个“开放的多边协定”（open plurilateral），当前存在完整的加入机制，同时创始成员国也有意推动组织扩员。就其扩员情况来看，韩国可以算已“半只脚”迈入，加拿大、中国以及最近出席在亚太经合组织（APEC）贸易部长会议期间的秘鲁也都已申请加入。如果一个国家与该地区其他已经谈判过类似“数字经济协定”的国家（包括澳大利亚和英国）推动至少涉及三方的监管，则需要一个更强有力的理由，更别提和其他的RCEP成员国、CPTPP成员国谈判了。

尽管IPEF具有先发优势，但参与国最终是否会就数字贸易规则达成具有约束力的承诺，目前还没有定论。我们根本不清楚IPEF参与者，特别是斐济和越南等欠发达经济体，如果不在市场准入方面作出让步的话，他们是否还愿意在一些领域就可能影响深远且敏感的监管承诺达成一致。除非IPEF也寻求在印太地区广泛吸纳成员国，包括那些可能被认为并非“志同道合”的群体，否则IPEF可能会助长分裂的力量，让我们进一步远离无缝连接的全球数字经济。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于韩礼士基金会（Hinrich Foundation），发布时间为2023年5月30日，注释略。

*本文译者为香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理黄紫蓝、袁浩延。

本文作者

Stephanie Honey：霍尼咨询（Honey Consulting）公司董事，为私营和公共部门客户提供贸易政策建议。

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