編者按

近年來，隨著國際形勢的變化與歐洲安全環境的複雜化，歐盟在追求戰略自主與提升國防能力方面的行動愈發引起全球關注。特別是在俄烏戰爭的背景下，歐洲各國愈加意識到自身安全的脆弱性和對美國依賴的局限性。2025年3月，歐盟委員會推出的「重新武裝歐洲計畫」和《歐洲防務白皮書》一方面體現了歐洲加強國防合作、提升自我防衛能力的緊迫性，另一方面也標誌著歐盟在全球戰略格局中的獨立性需求日益增長。此系列提案，旨在通過加強國防預算、促進跨國防務協作、強化歐洲防務產業的發展等措施，增強歐盟應對安全威脅的能力，減少對外部力量特別是美國的過度依賴。

儘管這些提案顯示了歐洲在防務上的自主需求和行動計畫，但其能否順利實施仍面臨諸多內外挑戰。首先，歐盟各國在防務戰略上的分歧仍然存在，如何形成統一的戰略目標，協調各國之間的差異，是實現這一目標的關鍵。此外，歐洲與美國的深層依賴關係，特別是在軍事體系、情報共用和戰略決策等領域，仍是阻礙歐洲實現完全自主的重大障礙。如何在保證與美國的合作同時，逐步建立起獨立且有效的歐洲防務體系，是其未來發展的關鍵。

2025年3月6日，歐盟委員會正式拋出一項名為「重新武裝歐洲計畫/2030戰備計畫」（ReArm Europe Plan/Readiness 2030，以下簡稱“重新武裝歐洲計畫”）的重要提案。在當前複雜多變的國際形勢下，歐盟成員國在安全防務領域面臨著國家主權原則與共同行動需求之間的矛盾，而該提案正是歐盟試圖破解這一難題的關鍵舉措。僅僅兩周之後，也就是新一屆歐盟委員會成立100天的3月19日，歐盟委員會如約發佈了備受矚目的《歐洲防務白皮書：2030戰備計畫》（Joint White Paper for European Defence Readiness 2030，以下簡稱《白皮書》）。從「重新武裝歐洲計畫」的提出，到《白皮書》的正式出臺，這一系列動作背後都是為了因應近些年歐洲內部的一個聲音，那就是俄羅斯會在2030年左右繼續西擴以實現俄羅斯過去的榮光。而美國對北約「共同防禦條款」的承諾是否有效是一個巨大的未知數。因此，歐洲需要僅靠自身的軍事實力防禦俄羅斯潛在的進攻。

歐盟外交和安全政策高級代表卡賈·卡拉斯在2025年3月19日發佈《歐洲防務白皮書》（圖源：歐盟委員會）

經驗地看，歐洲在追求安全戰略自主的道路上並非一帆風順。過去，歐盟曾推出多個旨在實現防務自主的方案，但遺憾的是，這些方案大多「只聞樓梯響，不見人下來」，最終未能取得實質性進展。究其原因，主要在於歐盟各成員國對戰略自主的理解存在顯著差異，難以形成統一的行動綱領。此次歐洲內部再次掀起防務自主的熱潮，其背後的主要動因之一就是美俄之間出現和解跡象，歐洲被排除在美俄就俄烏戰爭問題談判之外，讓歐洲在國際安全格局中處於弱勢地位。在這種背景下，歐洲尋求國防自主似乎成為一種必然選擇。但問題是，這次歐洲追求安全自主的行動，是否能夠彌合內部分歧與外部障礙，避免再次陷入「只颳風，不下雨」的困境仍然有待考驗。

俄烏戰爭與特朗普2.0為跨大西洋關係敲響最後的警鐘

在相當長一段時間，美國在歐洲的軍事存在同時符合美國與歐洲的利益並作為跨大西洋關係的「壓艙石」。美國通過在歐洲駐軍遏制了俄羅斯對美國的軍事威脅並且限制了歐洲在軍事上挑戰美國的可能性，而歐洲則是通過減少在防務上的開支使各國能夠專心到發展經濟上。然而隨著世界格局以及美國國內社會經濟的變化，美國作為世界最強國的戰略利益也發生了改變。隨著美國國力的相對式微以及中國的崛起，中國逐漸代替俄羅斯成為美國眼裏「假想敵」的角色。因此，早在奧巴馬政府時期美國就提出了亞太再平衡戰略並將其戰略重心從歐洲開始轉向亞太地區。在這一背景下，歐盟在地緣政治上能夠扮演的角色也變小了。

拜登出席2022年的四方安全對話（圖源：阿納多盧通訊社）

在特朗普的首個總統任期內，他便流露出對歐洲在防務義務上過度依賴美國的不滿。他多次批評歐洲國家的防務開支未達標准，甚至揚言要退出北約。彼時，法國總統馬克龍提出了「北約腦死亡」的觀點，並著重強調了歐洲實現戰略自主的緊迫性。然而，當時的歐洲人卻心存僥倖，將特朗普的不滿視為一個「偶然現象」。隨著拜登的當選，這種僥倖心理似乎得到了驗證，歐洲人重新認為美國是值得信賴的盟友。然而，2022年2月24日，俄羅斯對烏克蘭發動了入侵行動，這是自二戰以來歐洲爆發的最大規模戰爭。這場戰爭讓歐洲人深刻認識到，歐洲國家的安全在很大程度上仍依賴於美國。此後，許多歐洲國家，特別是西歐國家，開始積極增加國防預算，並強調防務領域的自主性。而特朗普的再次當選成為這兩份檔的導火索。在特朗普再次競選成功並重返白宮前，他曾公然鼓勵俄羅斯對那些軍費投入不足的國家採取行動，而在上任後又積極尋求與俄羅斯的和解。在這一系列事件中，歐洲各國被完全排除在外。這一系列舉動無疑動搖了跨大西洋關係中安全這一基石的地位。

2月18日美國在沒有知會歐洲盟友的情況下和俄羅斯官員在沙烏地阿拉伯的斡旋下在利雅得舉行會談（圖源：CNN）

「重新武裝計畫」與《白皮書》都說了些什麼？

在《白皮書》發佈儀式上，歐盟委員會主席馮德萊恩指出，和平所帶來的紅利時代已然消逝。歐洲長期依賴的安全保障體系，如今已不再是不容置疑的既定事實。鑒於此，歐洲亟需加大自身國防投入，提升軍事能力，並採取主動防禦策略以維護安全。在歐洲的主動防禦策略中，明確增加國防預算，並對歐洲國防工業基礎進行重點投資是重中之重。在這一策略下，歐洲將優先採購本土生產的軍事裝備，此舉不僅有助於鞏固歐洲的國防科技工業實力，還將激發創新活力，促進歐盟內部國防裝備市場的繁榮發展。「重新武裝歐洲計畫」將借助新型財政工具，有效增強泛歐地區的防務協作能力，而《白皮書》則進一步明確了防務改革的新路徑及投資方向。

「重新武裝歐洲計畫」中有五個重點。第一個重點是在國家層面釋放公共國防資金的使用。歐盟需要確保成員國有財政空間為它們準備在自身安全方面進行更多投資。正因為如此，「重新武裝歐洲計畫」提議啟動《穩定與增長公約》（Stability and Growth Pact）中的國家免責條款。免責條款將允許歐盟成員國在不觸發過度赤字程式（Excessive Deficit Procedure）的情況下在未來四年增加6500億歐元的國防開支。

關於過度赤字的共識：歐盟國家同意將政府每年的借款限額限制在GDP的3%以內，將政府的總負債率限制在60%以內。違反成員國將進入歐盟過度赤字程式，歐盟委員會將會為此提出整改建議，未落實的成員國將會受到制裁（圖源：歐盟委員會）

第二個重點是引入一項新機制。它將向歐盟成員國提供1500億歐元的貸款用於國防投資。這基本上是關於更好地增加集體國防預算與投資。第三個重點是利用歐盟預算的力量增加歐盟在防務上的支出。短期內，歐盟可以利用現有的預算，將更多的資金用於與國防有關的投資。在已有的資金條件下，歐盟成員國將會更有傾向性地提出更多的可能性和激勵措施。第四個重點是建立一個歐洲儲蓄和投資聯盟（Savings and Investments Union），鼓勵私人金融機構支持軍事工業。這一點是歐盟過去一直不願做的。最後一點則是擴大歐洲投資銀行（European Investment Bank）在國防融資方面的作用。目前，歐洲投資銀行只能資助軍民兩用專案，而“重新武裝歐洲計畫”尋求完全解除對軍事融資的限制。

歐盟的「重新武裝歐洲計畫」包括：允許成員國在不觸發過度赤字程式的情況下在未來四年增加國防開支、向歐盟成員國提供貸款用於國防投資、利用歐盟預算的力量投資防務、鼓勵私人金融機構支持軍事工業、擴大歐洲投資銀行在國防融資方面的作用 （圖源：歐盟委員會）

相較於「重新武裝歐洲計畫」通過新的財政手段加強了泛歐防務能力，《白皮書》則是制定了全面的防務路線並確定了投資需求，為「重新武裝歐洲計畫」提供框架。《白皮書》開宗明義呼籲解決關鍵的能力差距，培育具有競爭力的國防工業，加強對烏克蘭的軍事支持，並確保相關的國防金融工具和資源。而這些能力上的差距主要體現在以下幾個方面：防空和導彈防禦、火炮系統、彈藥和導彈生產、無人機和反無人機系統、軍隊機動性、人工智慧、量子技術、網路和電子戰、戰略推動者和關鍵基礎設施保護。《白皮書》將幫助歐盟成員國集中需求並共同購買軍武，它還特別建議利用「歐洲規模經濟」和協作採購來降低成本，縮短交貨時間，使生產商的需求更可預測，並增強互操作性。這種聯合採購方式還將，減少碎片化，提高互操作性，並加強歐洲作為一個整體的國防工業基礎。

除了能力差距之外，《白皮書》的另一個重點是確保供應鏈安全和減少外部依賴。簡化法規的計畫進一步加強了對合作的承諾。歐盟委員會承諾啟動與國防工業的戰略對話，並在2025年6月之前引入國防綜合簡化提案。該法的目的是簡化採購和工業合作的法律和行政框架。監管過度一直是這一國防領域的一個長期障礙，而此次《白皮書》就強調了去監管的重要性。

「戰備2030」仍然是未完成的答卷

由於《白皮書》是歐盟委員會的倡議，它不需要成員國的正式批准。因此，它的實施將取決於各成員國是否願意支持將建立在《白皮書》的基礎上的歐洲國防發展。換句話說，它們的成功與否取決於歐盟內部的團結以及在「安全戰略自主」上的共識。

歐洲安全戰略自主第一個需要面對的挑戰便是是否需要成立有威懾意義的「歐洲軍」，還是各國維持各自獨立的軍事系統。法國總統馬克龍便是「歐洲軍」的長期支持者。法國認為「歐洲軍」是歐洲在危機中保持獨立且統一行動的可行方式。儘管「歐洲軍」的建立與北約部隊並不相互排斥，但是現實地看，如果維持一個獨立運轉的「歐洲軍」那將意味著兩份軍事支出。即使在「重新武裝歐洲計畫」的金融的支持下，這也將給歐洲各國的財政造成巨大的壓力。而如果是在各成員國層級維持軍隊，那麼各國如何統一戰略目標，協調指揮也將是一個重大的問題。儘管歐洲各國的軍事支出總和要大於美國但是相較於美國的統一的武器系統，歐洲的武器系統是美國的六倍之多。這也就意味著歐洲各國在合作過程中需要花費更多的資金進行整合。

相較於美國的武器系統，歐洲的武器系統是美國的六倍之多（圖源：2018年慕尼克安全會議）

安全戰略自主的另外一個主要障礙則是歷史原因。歐洲是兩次世界大戰以及冷戰的主要戰場。每一次大戰都使得歐洲各國經濟蕭條，國破家亡。兩次世界大戰以及冷戰是近代以來歐洲內部版圖發生巨大的變化的主要原因，並在各國之間產生了不小的矛盾。尤其是第二次世界大戰使得歐洲國家對德國以及義大利擁有的強大軍事能力產生了深深的不安。這種不安在2004年歐盟東擴所覆蓋的東歐國家當中顯得尤為明顯。以波蘭與立陶宛為例，1569年波蘭與立陶宛共同組成波蘭立陶宛聯邦；18世紀晚期該聯邦被普魯士、奧地利帝國和俄羅斯帝國給瓜分。1939年第二次世界大戰爆發之前，蘇聯與納粹德國簽署《蘇德互不侵犯條約》，該條約中還包括《秘密議定書》，該議定書規定了蘇聯和德國在波蘭、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞和芬蘭的勢力範圍。條約簽訂數日後，納粹德國於1939年9月1日入侵波蘭，隨後蘇聯於9月17日入侵波蘭，波蘭被蘇德瓜分。而立陶宛則是先後被蘇聯和納粹德國佔領，1944年德國敗退後再次被蘇聯佔領，立陶宛公民以遊擊隊對抗蘇聯，一直持續至二十世紀五十年代。

三國瓜分波蘭立陶宛聯邦示意圖：綠色為奧地利得到的領土，藍色為普魯士得到的領土，紅色為俄國得到的領土；由深到淺依次為第一、二、三次瓜分（圖源：維基百科）

《蘇德互不侵犯條約》簽訂後蘇德瓜分東歐國家的情況（圖源：維基百科）

東歐各國的近代史是反復被德國以及俄國的侵略以及瓜分所譜寫而成的。因此，在二戰以及冷戰結束之後，東歐各國都迫切尋求美國這一域外勢力的駐軍以保證他們應對俄羅斯的安全。

美國除了在二戰的發起國與戰敗國德國和義大利擁有大量駐軍，更大一部分的駐軍分佈在東歐 （圖源：國際戰略研究所）

跨大西洋關係的「糾」與「結」

「重新武裝歐洲計畫」這一宏圖，以及與之緊密關聯的《白皮書》戰略構想，在歐洲大陸內部並未能如預期般達成全面且深入的共識。這一進程不僅在歐洲各國之間遭遇了分歧與阻力，更在複雜多變的國際環境中，面臨著一系列錯綜複雜的內外挑戰。審視當前局勢，儘管美國表面上呈現出一種戰略收縮、逐步撤離歐洲的姿態，似乎為歐洲的安全戰略自主騰出了空間，但從美國的角度來看，其戰略考量遠非簡單的撤離所能概括。美國期望的是歐洲國家能夠在防務領域承擔更多責任，而非徹底擺脫其影響，甚至在某些方面成為其地緣政治上的競爭對手。回溯歷史，美國在歐洲駐軍的初衷之一，便是為了在軍事上對歐洲形成有效的制約。因此，一旦歐洲展現出超越美國控制範圍的軍事力量，並試圖在外部事務中發揮更大影響力時，美國的「干預之手」便會悄然伸出。這種干預，最有可能且最直接的途徑，便是通過北約這一軍事同盟體系。

目前大西洋關係的不和，更多是因為美國優先派與歐洲建制派的不和。而對兩邊的建制派而言，歐洲增加國防支出是維護共同安全不可或缺的一環。他們認為，大西洋兩岸的關係不應因一時的分歧而徹底破裂，而應尋求在現有框架內的調整與平衡。而對於歐洲的極端保守派而言，他們與美國優先派關係長期的發展將會如何，我們尚且不知；但僅僅是從近期的互動上來看，他們與特朗普政府的互動是非常良好的。

然而，正是歐洲對美國這種深層次的依賴心理，無論是源於意識形態上的認同，還是經濟利益上的考量，都使得歐洲在安全戰略自主的道路上步履維艱。歐洲國家在防務政策、軍事裝備採購、情報共用等多個層面，都與美國保持著緊密的聯繫。這種依賴不僅限制了歐洲在防務領域的自主決策能力，也使其在面對外部威脅時，難以形成獨立且有效的應對策略。

因此，儘管「重新武裝歐洲計畫」與《白皮書》在追求安全戰略自主的道路上邁出了堅實的步伐，但要真正實現這一目標，仍需克服諸多內外部障礙。歐洲需要加強內部團結與協調，形成統一的防務政策與戰略共識；同時，也需要逐步減少對美國的依賴，增強自身的防務自主能力與戰略自主性。只有這樣，歐洲才能在全球安全格局中佔據更加有利的地位，為自身的和平與發展創造更加有利的條件。

本文作者

王希聖：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究助理。

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