導讀 · 2023.09.05

新一波城中村改造正在路上。此輪城中村改造是否會成為棚改2.0版？是否會像2015-2017年的棚改貨幣化一樣助長房價上漲？改造的錢從哪裡來？

香港中文大學（深圳）人文社科學院教授陶然近日接受了界面新聞的採訪。他長期研究土地制度、經濟轉型，他在2023年出版的新書《人地之間》中提到了集體土地和三舊改造問題，與常見的分析不同，他的視角放在了整個宏觀經濟體制之下，也更偏重具體的製度模式的創新。

記者：城中村是如何形成的？您在《人地之間》一書中提到，城中村的土地性質是宅基地，也就是集體土地。全國大城市都是如此嗎？因為土地性質不同，城中村改造和棚改會有什麼差別？

陶然：之所以中國很多城市會形成城中村，是因為城市擴張中政府為了降低成本，往往只徵收農村的農地，而繞過村民宅基地，因為前者徵地成本很低，後者拆遷成本很高。那些被徵的農地就直接轉為國有土地，而未被徵收的村民宅基地就變成了城中村，其所有權仍然屬於集體土地。在中國，除深圳以外的各個大城市都是如此。深圳之所以是一個例外，是因為1992年、2004年分別進行的深圳特區內、外農村城市化改革，造成了位於城市建成區的農村集體土地所有權的名義“國有”。但實際上，這些土地仍然由村集體“佔有”和使用，結果是城市規劃仍然難以管控這些“城中村”。

“棚改”針對的是國有土地上的老舊居住區，主要是指改造那些在城市規劃區集中連片簡易結構房屋較多、房屋密度大、基礎設施簡陋、房屋年限長、功能不全、安全隱患突出的片區。它屬於城市國有土地上的老舊小區更新改造的一種。目前在中國，某個老舊小區片區要想被納入棚改，政府必須先界定是為了公共利益需要。以深圳為例，主要適用對象為老舊住宅區項目，需要滿足使用年限20年以上，且滿足“存在住房質量、消防等安全隱患”“使用功能不齊全”“配套設施不完善”這三個條件之一，以及使用年限雖不足20年但按照《危險房屋鑑定標準》鑑定危房等級為D級的住宅區，才可以適用棚戶區改造政策。

需要強調一點，棚改與其他類老舊小區拆除重建式改造的差別，在於一旦滿足“棚戶區”條件後，若出現極少數被徵收戶與房屋徵收部門在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議等情形，又在法定期限內不申請行政復議或不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，就可以由政府依法申請法院強制執行。一般老舊小區的拆除重建式改造，則需要所有業主都同意之後，才能進行，因此，比較容易被個別“釘子戶”要價過高導致拆遷難以推動。

無論是城中村還是老舊小區改造，最大的麻煩就是少數釘子戶要價過高帶來的“釘子戶困局”，少數人為了私利阻礙了大多數人利益的改善。

棚戶區私房（圖源：搜狐）

記者：為什麼要在這個時段在全國推行城中村改造？

陶然：一段時期內，一些城市政府一度在城中村、老舊小區改造中出現了強拆現象，引發了社會矛盾，近年來中央政府開始提出城市不要大拆大建，要更多推動城中村、老舊小區的有機更新和微改造。但在近年來很多城市的政策實踐中，很容易看到地方在執行中央政策的時候，為了防範政策風險，往往傾向於以過度穩妥的方式來理解和執行中央政策，大拆大建變成了不拆不建。

實際上，對城中村、老舊小區全部只進行有機更新或者微改造，地方政府不僅沒有財政收益，還需要不斷進行為數不小的財政投入來改善被更新片區的軟硬環境。這當然不具備財政的可持續性，最終也無法調動地方政府的積極性。我在很多地方的調研還發現，有時候老舊小區加裝電梯的更新還會引起不同樓層居民的矛盾，政府並沒有實現目標，做本來想做的好事。

應該說，在中國很多城市，尤其是珠三角城市，面廣量大的城中村還是基本滿足了大批外來流動人口的居住要求。當然，由於這些片區缺乏必要的基礎設施和公共服務，普遍存在著消防隱患遍布，衛生狀況較差，部分地段容積率過高，道路過窄等情況。用經濟學的語言來說，相對於很多城中村的區位而言，土地利用並沒有達到“最高最佳用途”。因此，如果能通過制度創新實現有效的“公私合作”，就可以在政府不額外增加投入的情況下完成拆除重建式改造，讓這些地段在有效提升基礎設施和公共服務水平的基礎上，為流動人口供應可支付的商品房和租賃住房。

2022年以來，很多人口流入地大城市、特大城市政府土地出讓金出現了大幅度下滑，而這些城市有不少老舊小區乃至城中村所在的區位非常好，周邊商品房價格很高，而城市在這些地段的商品房供應也嚴重不足，這些地段從經濟上完全可以、也應該進行拆除重建式更新，通過適度提高容積率，讓原業主在不用付出額外經濟成本的前提下實現以舊換新，同時增加商品房供應，開發商實現開發收益，政府還可以獲得財政收入以及公共配套用地。

  “公私合作”（Public Private Partnership）在亞洲基礎設施建設領域被廣泛應用（圖源：每日頭條）    

記者：城中村改造如何與保障性住房聯動？

陶然：城中村改造是否應該和保障性住房建設結合起來，我認為還需要進一步討論，不宜過度強調。在城中村改造中配建保障性住房，會使得很多城中村改造的經濟賬算不過來，開發商不願意參與，地方政府也難以獲得財政收入，因此缺乏積極性，與其這樣，不如完全按照市場化運作，除了安置房，其他都建設商品房，最大化地方政府財政收益，然後政府用其中的部分財政收益對需要住房保障的人進行貨幣化補償，這是最有效率的方法。相反，非要配建保障性住房，會導致很多本來可以改造的城中村無法實現拆除重建式改造，這一政策本來要達到的目的反而實現不了。

記者：您剛才也提到，面廣量大的城中村基本滿足了大批外來流動人口的居住要求。改造後的城中村會不會變得“精緻化”，導致房租大漲，不再是流動人口的“落腳城市”了？

陶然：改造後的城中村地段房價和租金大漲，本質上還是因為拆遷困局導致一些城市只實現了少數城中村的拆除重建，此後就無法繼續推動下去了。如果能按照我書中提到的“兩個競爭加一個騰挪”的方法，逐步實現所有可更新城中村的拆除重建，那麼不僅可以穩定增加商品房供應，有效抑制房價過快上漲，還可以大幅增加租賃住房供應。首先是被拆遷業主往往有多套安置住房，其中部分會進入城市租賃住房市場。其次，城中村改造中往往還需要對原村集體物業進行新物業補償，但補償中往往安排了過多的商業、辦公物業。而商業、辦公物業已經嚴重過剩，租賃住房卻嚴重短缺。在中央政策積極鼓勵利用集體土地建設租賃住房的背景下，如果把部分開發商還建的集體物業安排為租賃住房或長租公寓，就不僅有效緩解了城市租賃住房嚴重短缺的局面，還將大幅度降低地方政府提供保障性住房的壓力。

記者：能否詳細介紹一下“兩個競爭加一個騰挪”的方法？

陶然：比如說某個城市，或者特大城市規劃的某個區內，有20個從經濟上來看可以實施拆除重建式城市更新的老舊小區或者城中村，那麼地方政府就可以明確告知這些老舊小區或者城中村的業主，計劃未來10年左右的時間逐步完成這些小區的拆除重建式更新，而且會確保業主原地或者就近回遷，因此每年大約會有2-3個片區要納入改造。而且明確告知各個片區的所有業主，政府所能給出的一個比較市場化的，但非常穩定的統一拆遷補償標準，以此有效穩定業主的利益預期。

在此基礎上，就可以推動各個潛在更新片區之間作為土地供應方的有效競爭：通過第三方服務機構發放問捲進行調查，發現哪2-3個更新片區中支持在該拆補標準下進行拆遷的業主比例越高，這2-3個片區就會被列入今年的年度更新計劃，政府還會對這幾個片區給予規劃、基礎設施建設乃至部分現金的獎勵，這就通過各片區業主作為土地供應方之間的競爭，有效調動了被拆遷業主的合作積極性，抑制了片區少數業主敲竹槓的激勵，尤其是統一拆遷標準的製定以及相應的獎勵措施更會有效調動同一片區不同業主之間通過相互合作來盡快實現共同改善、共同富裕。

其次，在經過第一個競爭挑出納入今年要拆遷的2-3個片區之後，就可以再設計一個有效機制去激發不同開發商之間作為潛在土地需求方的競爭。比如，地方政府可以讓各房地產開發商提出一些更新的預案，包括安置方案，妥善解決剩余少數釘子戶的思路等，然後對不同方案的優缺點進行分析以及整合，並在最後定案前經業主進行廣泛討論後。定案後，將改造方案掛上招標平台，讓各個開發商就繳納地價、公共設施乃至配套招商目標而展開的項目需求方競爭。

第三，為充分發揮前兩類競爭機制的作用，還應該適度加大規劃的靈活度，合理調整更新片區範圍，充分利用更新片區附近的農地、產業用地，乃至片區內部相對連片且容易拆遷的地段一起納入更新片區。這就是所謂的“一個騰挪”，即在取得更新片區大部分業主支持的基礎上，充分利用和更新地段連片的一般農田、或更新地段內部及附近的集體產業用地，甚至是片區內部相對連片且較易拆遷的地塊先行推動（全部或部分的）安置物業和融資開發建設，盡可能降低少數“釘子戶”業主對更新進度的干擾，在實現大部分支持更新業主順利搬遷的同時，通過地方政府、開發商和支持更新業主的協力，並用“胡蘿蔔”和“大棒”集中解決剩余少數“釘子戶”，最終成功更新。

浙江溫州釘子戶拒絕搬遷，政府仍然修建了高速公路（圖源：紐約時報）  

除了城中村，類似思路完全可以適用於城市老舊小區的“拆除重建式”改造。相比於城中村業主單棟住宅的拆遷，老舊小區拆遷改造的難度往往更大，片區中任何一棟公寓樓只要有一個“釘子戶”，整棟樓就無法拆遷，甚至還可能引起整個片區難以啟動更新的局面。因此，地方政府往往不願意惹這個麻煩，乾脆不拆了事。從我近年來對一些城市老舊小區的調研來看，不少人口主要流入地城市的老舊小區確有必要進行拆除重建式更新，因為只有這樣才能全面完善公共配套，包括拓寬道路、增加綠地、加配地下停車設施等。而且，不少老舊小區位置良好，房價完全可以支撐拆除重建的財務平衡要求。在這種情況下，除了製定一個較為優厚的統一拆補標準（如確保新房獲得70年產權證、確保新房套內面積不降低、確保臨時安置時間控制在1年到1年半之內，確保原址回遷、確保新建停車位足夠且價格合理等）並開展各老舊小區對拆遷支持度的競爭之外，第三方工作小組或潛在開發商進入老舊小區開展工作時，還可以將片區競爭的原則進一步延伸到老舊小區內部的不同公寓樓之間。比如，那些首先取得全樓支持的所有業主將獲得一筆具有吸引力的現金獎勵，而如果多個相鄰樓的所有業主都支持拆遷，就可以在前一個獎勵的基礎上再增加一個額外的獎勵。這樣就可以安排好相關業主臨時安置的基礎上，取得局部連片的土地並啟動建設，然後以滾動方式逐步完成小區的全面更新。除了上述機制創新外，其實還可以在老舊小區、城中村改造過程中引入一些技術創新，近年來建築技術的發展非常迅速，裝配式建築日益成熟而且成本快速下降，完全可以在大幅降低拆遷後建設時間，降低新建噪音干擾、大幅度降低建築能耗的前提下，用很短時間就完成老舊小區拆遷中的安置房重建，尤其在房價較高的城市核心區域，安置房建設完全可以在安置房建設中推廣。

記者：在本輪改造中，錢從哪來，是很關鍵的問題，開發商普遍缺乏資金。您認為這個問題能怎麼解決？

陶然：就目前的城中村改造政策來看，要求地方政府實現淨地出讓，這就意味著地方政府必須藉助國有企業，尤其是需要城市更新平台公司首先墊資負責所有的拆遷和安置工作，完成之後整理出來的多餘土地（即所謂的融資地塊）直接淨地出讓。此時，本地平台型國有企業必須墊資支付拆遷安置的前期費用，除了少量自有資金外，很大一部分資金恐怕必須來自於銀行貸款和地方專項債務資金，但這種做法將房地產市場的風險過度集中到了這些國企和地方政府身上，未必可取。實際上，如果根據前面提到的“兩個競爭加一個騰挪”的創新模式，無論是地方政府還是開發商都不需要提前支付什麼資金，只要通過第一個競爭選出業主支持度最高的城中村（或老舊小區）更新片區，就可以讓市場上的多個開發商來競爭（為獲得該片區更新和開發權）向政府繳納的地價。由於開發商在片區更新中需要負責拆遷和安置工作，因此，這種模式本質上是一種毛地出讓，但這種模式最後的結果卻非常接近於淨地出讓，這是因為開發商向政府競價時本身就會扣掉開發商在更新中需要支付的業主安置成本。與政府和國有平台公司進行拆遷安置然後淨地出讓再扣除平台公司前期成本相比，這種模式下政府拿到的地價收入不會有太大的差距，但拆遷安置的成本及其風險由民營開發商來承擔，競爭性的民營開發商對相應地段的安置建設成本以及這個片區商品房銷售前景及其風險的評估一定會更好。那些敢於拿地的開發商一定都是具有相應實力的開發商。換句話說，城中村改造都必須淨地出讓這個思路，我覺得需要再考慮，它給地方政府和地方平台企業帶來的行政壓力過大，財務成本也太高了。

广州五羊居民楼改建项目将城中村改建成时尚公寓（图源：搜狐）

記者：您怎麼判斷這輪改造對超大、特大城市的房價影響？

陶然：首先要討論一下目前超大，特大城市房價的現狀。最近這一輪樓市出現了寒冬，包括很多超大，特大城市房地產價格都下跌超過20%，這是一個非常嚴峻的局面，之所以出現這個情況，除中國經濟周期性因素之外，還有一個重要的背景，就是2020年上半年大規模放水導致房地產泡沫進一步加大後，政府從2020年下半年到2021年對房地產市場調控不斷加碼，先後推出針對房企的“三道紅線”、針對商業銀行房地產貸款的“兩條紅線”、針對土地供應的“兩集中供地”等政策。受此影響，房企融資渠道全面收縮，不少龍頭企業先後陷入流動性危機。

目前，很多人口流出地城市的房價泡沫破裂實際上處於一個進行時，考慮到這些城市未來的經濟發展前景有限，房地產供應已經嚴重過剩，地方政府債務過高，即使中央政府採取措施救市，也很難在這些城市產生什麼效果，未來這類地區很多地方政府面臨的前景恐怕將是債務重組和財政重整。與此同時，經過上一輪房地產調控，即使是在很多人口流入地城市，包括不少一、二線城市，房地產消費和投資信心也嚴重受挫。我認為，現在中央政府所必須要做的，就是至少要在人口流入地主要城市想方設法恢復和穩定房地產市場信心。除了目前已經推動的一些金融支持政策之外，還應該推動以下三個方面的措施：首先是要盡快地、全面地在全國所有城市，尤其是一二線城市全面退出或取消所有房地產市場的限購、限價、限貸政策。其次是明確宣布，未來相當一段時期（比如15-20年）之內，中央和地方政府不會出台任何以住宅地產為對象的房地產稅徵收政策。中國目前城市戶籍家庭90%以上已經有一套住房，20%-30%的城市戶籍家庭擁有兩套甚至更多套住房。第三，政府可以考慮直接宣布，現有商品住宅產權從70年調整為永遠。現在宣布這個措施，對政府而言成本很低，但對市場信心提振及其所帶來的收益卻很高。以上幾個措施結合，首先可以穩定購房者信心和一二線城市的房價，然後再漸進推動城中村、老舊小區拆除重建式改造，通過10-20年左右的時間完成對城中村和老舊小區的拆除重建。如此操作，既不會對大城市、特大城市的房價產生過大的負向衝擊，還可以有效遏制這些城市商品房房價和租賃房租金的進一步上漲。同時，著隨收入逐步提高，房價收入比會有所下降，從而在增加住房供應、拉動增長的同時逐步化解了這些城市的房地產泡沫。

《人地之間：中國增長模式下的城鄉土地改革》 陶然 著 遼寧人民出版社

作者陶然

香港中文大學（深圳）人文社科學院教授。

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