导读 · 2023.09.05

新一波城中村改造正在路上。此轮城中村改造是否会成为棚改2.0版？是否会像2015-2017年的棚改货币化一样助长房价上涨？改造的钱从哪里来？

香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然近日接受了界面新闻的采访。他长期研究土地制度、经济转型，他在2023年出版的新书《人地之间》中提到了集体土地和三旧改造问题，与常见的分析不同，他的视角放在了整个宏观经济体制之下，也更偏重具体的制度模式的创新。

记者：城中村是如何形成的？您在《人地之间》一书中提到，城中村的土地性质是宅基地，也就是集体土地。全国大城市都是如此吗？因为土地性质不同，城中村改造和棚改会有什么差别？

陶然：之所以中国很多城市会形成城中村，是因为城市扩张中政府为了降低成本，往往只征收农村的农地，而绕过村民宅基地，因为前者征地成本很低，后者拆迁成本很高。那些被征的农地就直接转为国有土地，而未被征收的村民宅基地就变成了城中村，其所有权仍然属于集体土地。 在中国，除深圳以外的各个大城市都是如此。深圳之所以是一个例外，是因为1992年、2004年分别进行的深圳特区内、外农村城市化改革，造成了位于城市建成区的农村集体土地所有权的名义“国有”。但实际上，这些土地仍然由村集体“占有”和使用，结果是城市规划仍然难以管控这些“城中村”。

“棚改”针对的是国有土地上的老旧居住区，主要是指改造那些在城市规划区集中连片简易结构房屋较多、房屋密度大、基础设施简陋、房屋年限长、功能不全、安全隐患突出的片区。它属于城市国有土地上的老旧小区更新改造的一种。目前在中国，某个老旧小区片区要想被纳入棚改，政府必须先界定是为了公共利益需要。以深圳为例，主要适用对象为老旧住宅区项目，需要满足使用年限20年以上，且满足“存在住房质量、消防等安全隐患”“使用功能不齐全”“配套设施不完善”这三个条件之一，以及使用年限虽不足20年但按照《危险房屋鉴定标准》鉴定危房等级为D级的住宅区，才可以适用棚户区改造政策。

需要强调一点，棚改与其他类老旧小区拆除重建式改造的差别，在于一旦满足“棚户区”条件后，若出现极少数被征收户与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议等情形，又在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，就可以由政府依法申请法院强制执行。一般老旧小区的拆除重建式改造，则需要所有业主都同意之后，才能进行，因此，比较容易被个别“钉子户”要价过高导致拆迁难以推动。

无论是城中村还是老旧小区改造，最大的麻烦就是少数钉子户要价过高带来的“钉子户困局”，少数人为了私利阻碍了大多数人利益的改善。

棚户区私房（图源：搜狐）

记者：为什么要在这个时段在全国推行城中村改造？

陶然：一段时期内，一些城市政府一度在城中村、老旧小区改造中出现了强拆现象，引发了社会矛盾，近年来中央政府开始提出城市不要大拆大建，要更多推动城中村、老旧小区的有机更新和微改造。但在近年来很多城市的政策实践中，很容易看到地方在执行中央政策的时候，为了防范政策风险，往往倾向于以过度稳妥的方式来理解和执行中央政策，大拆大建变成了不拆不建。

实际上，对城中村、老旧小区全部只进行有机更新或者微改造，地方政府不仅没有财政收益，还需要不断进行为数不小的财政投入来改善被更新片区的软硬环境。这当然不具备财政的可持续性，最终也无法调动地方政府的积极性。我在很多地方的调研还发现，有时候老旧小区加装电梯的更新还会引起不同楼层居民的矛盾，政府并没有实现目标，做本来想做的好事。

应该说，在中国很多城市，尤其是珠三角城市，面广量大的城中村还是基本满足了大批外来流动人口的居住要求。当然，由于这些片区缺乏必要的基础设施和公共服务，普遍存在着消防隐患遍布，卫生状况较差，部分地段容积率过高，道路过窄等情况。用经济学的语言来说，相对于很多城中村的区位而言，土地利用并没有达到“最高最佳用途”。因此，如果能通过制度创新实现有效的“公私合作”，就可以在政府不额外增加投入的情况下完成拆除重建式改造，让这些地段在有效提升基础设施和公共服务水平的基础上，为流动人口供应可支付的商品房和租赁住房。

2022年以来，很多人口流入地大城市、特大城市政府土地出让金出现了大幅度下滑，而这些城市有不少老旧小区乃至城中村所在的区位非常好，周边商品房价格很高，而城市在这些地段的商品房供应也严重不足，这些地段从经济上完全可以、也应该进行拆除重建式更新，通过适度提高容积率，让原业主在不用付出额外经济成本的前提下实现以旧换新，同时增加商品房供应，开发商实现开发收益，政府还可以获得财政收入以及公共配套用地。

  “公私合作”（Public Private Partnership）在亚洲基础设施建设领域被广泛应用（图源：每日头条）    

记者：城中村改造如何与保障性住房联动？

陶然：城中村改造是否应该和保障性住房建设结合起来，我认为还需要进一步讨论，不宜过度强调。在城中村改造中配建保障性住房，会使得很多城中村改造的经济账算不过来，开发商不愿意参与，地方政府也难以获得财政收入，因此缺乏积极性，与其这样，不如完全按照市场化运作，除了安置房，其他都建设商品房，最大化地方政府财政收益，然后政府用其中的部分财政收益对需要住房保障的人进行货币化补偿，这是最有效率的方法。相反，非要配建保障性住房，会导致很多本来可以改造的城中村无法实现拆除重建式改造，这一政策本来要达到的目的反而实现不了。

记者：您刚才也提到，面广量大的城中村基本满足了大批外来流动人口的居住要求。改造后的城中村会不会变得“精致化”，导致房租大涨，不再是流动人口的“落脚城市”了？

陶然：改造后的城中村地段房价和租金大涨，本质上还是因为拆迁困局导致一些城市只实现了少数城中村的拆除重建，此后就无法继续推动下去了。如果能按照我书中提到的“两个竞争加一个腾挪”的方法，逐步实现所有可更新城中村的拆除重建，那么不仅可以稳定增加商品房供应，有效抑制房价过快上涨，还可以大幅增加租赁住房供应。 首先是被拆迁业主往往有多套安置住房，其中部分会进入城市租赁住房市场。 其次，城中村改造中往往还需要对原村集体物业进行新物业补偿，但补偿中往往安排了过多的商业、办公物业。而商业、办公物业已经严重过剩，租赁住房却严重短缺。在中央政策积极鼓励利用集体土地建设租赁住房的背景下，如果把部分开发商还建的集体物业安排为租赁住房或长租公寓，就不仅有效缓解了城市租赁住房严重短缺的局面，还将大幅度降低地方政府提供保障性住房的压力。

记者：能否详细介绍一下“两个竞争加一个腾挪”的方法？

陶然：比如说某个城市，或者特大城市规划的某个区内，有20个从经济上来看可以实施拆除重建式城市更新的老旧小区或者城中村，那么地方政府就可以明确告知这些老旧小区或者城中村的业主，计划未来10年左右的时间逐步完成这些小区的拆除重建式更新，而且会确保业主原地或者就近回迁，因此每年大约会有2-3个片区要纳入改造。而且明确告知各个片区的所有业主，政府所能给出的一个比较市场化的，但非常稳定的统一拆迁补偿标准，以此有效稳定业主的利益预期。

在此基础上，就可以推动各个潜在更新片区之间作为土地供应方的有效竞争：通过第三方服务机构发放问卷进行调查，发现哪2-3个更新片区中支持在该拆补标准下进行拆迁的业主比例越高，这2-3个片区就会被列入今年的年度更新计划，政府还会对这几个片区给予规划、基础设施建设乃至部分现金的奖励，这就通过各片区业主作为土地供应方之间的竞争，有效调动了被拆迁业主的合作积极性，抑制了片区少数业主敲竹杠的激励，尤其是统一拆迁标准的制定以及相应的奖励措施更会有效调动同一片区不同业主之间通过相互合作来尽快实现共同改善、共同富裕。

其次，在经过第一个竞争挑出纳入今年要拆迁的2-3个片区之后，就可以再设计一个有效机制去激发不同开发商之间作为潜在土地需求方的竞争。比如，地方政府可以让各房地产开发商提出一些更新的预案，包括安置方案，妥善解决剩余少数钉子户的思路等，然后对不同方案的优缺点进行分析以及整合，并在最后定案前经业主进行广泛讨论后。定案后，将改造方案挂上招标平台，让各个开发商就缴纳地价、公共设施乃至配套招商目标而展开的项目需求方竞争。

第三，为充分发挥前两类竞争机制的作用，还应该适度加大规划的灵活度，合理调整更新片区范围，充分利用更新片区附近的农地、产业用地，乃至片区内部相对连片且容易拆迁的地段一起纳入更新片区。这就是所谓的“一个腾挪”，即在取得更新片区大部分业主支持的基础上，充分利用和更新地段连片的一般农田、或更新地段内部及附近的集体产业用地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块先行推动（全部或部分的）安置物业和融资开发建设，尽可能降低少数“钉子户”业主对更新进度的干扰，在实现大部分支持更新业主顺利搬迁的同时，通过地方政府、开发商和支持更新业主的协力，并用“胡萝卜”和“大棒”集中解决剩余少数“钉子户”，最终成功更新。

浙江温州钉子户拒绝搬迁，政府仍然修建了高速公路（图源：纽约时报）  

除了城中村，类似思路完全可以适用于城市老旧小区的“拆除重建式”改造。相比于城中村业主单栋住宅的拆迁，老旧小区拆迁改造的难度往往更大，片区中任何一栋公寓楼只要有一个“钉子户”，整栋楼就无法拆迁，甚至还可能引起整个片区难以启动更新的局面。因此，地方政府往往不愿意惹这个麻烦，干脆不拆了事。 从我近年来对一些城市老旧小区的调研来看，不少人口主要流入地城市的老旧小区确有必要进行拆除重建式更新，因为只有这样才能全面完善公共配套，包括拓宽道路、增加绿地、加配地下停车设施等。而且，不少老旧小区位置良好，房价完全可以支撑拆除重建的财务平衡要求。在这种情况下，除了制定一个较为优厚的统一拆补标准（如确保新房获得70年产权证、确保新房套内面积不降低、确保临时安置时间控制在1年到1年半之内，确保原址回迁、确保新建停车位足够且价格合理等）并开展各老旧小区对拆迁支持度的竞争之外，第三方工作小组或潜在开发商进入老旧小区开展工作时，还可以将片区竞争的原则进一步延伸到老旧小区内部的不同公寓楼之间。比如，那些首先取得全楼支持的所有业主将获得一笔具有吸引力的现金奖励，而如果多个相邻楼的所有业主都支持拆迁，就可以在前一个奖励的基础上再增加一个额外的奖励。这样就可以安排好相关业主临时安置的基础上，取得局部连片的土地并启动建设，然后以滚动方式逐步完成小区的全面更新。 除了上述机制创新外，其实还可以在老旧小区、城中村改造过程中引入一些技术创新，近年来建筑技术的发展非常迅速，装配式建筑日益成熟而且成本快速下降，完全可以在大幅降低拆迁后建设时间，降低新建噪音干扰、大幅度降低建筑能耗的前提下，用很短时间就完成老旧小区拆迁中的安置房重建，尤其在房价较高的城市核心区域，安置房建设完全可以在安置房建设中推广。

记者：在本轮改造中，钱从哪来，是很关键的问题，开发商普遍缺乏资金。您认为这个问题能怎么解决？

陶然：就目前的城中村改造政策来看，要求地方政府实现净地出让，这就意味着地方政府必须借助国有企业，尤其是需要城市更新平台公司首先垫资负责所有的拆迁和安置工作，完成之后整理出来的多余土地（即所谓的融资地块）直接净地出让。此时，本地平台型国有企业必须垫资支付拆迁安置的前期费用，除了少量自有资金外，很大一部分资金恐怕必须来自于银行贷款和地方专项债务资金，但这种做法将房地产市场的风险过度集中到了这些国企和地方政府身上，未必可取。 实际上，如果根据前面提到的“两个竞争加一个腾挪”的创新模式，无论是地方政府还是开发商都不需要提前支付什么资金，只要通过第一个竞争选出业主支持度最高的城中村（或老旧小区）更新片区，就可以让市场上的多个开发商来竞争（为获得该片区更新和开发权）向政府缴纳的地价。由于开发商在片区更新中需要负责拆迁和安置工作，因此，这种模式本质上是一种毛地出让，但这种模式最后的结果却非常接近于净地出让，这是因为开发商向政府竞价时本身就会扣掉开发商在更新中需要支付的业主安置成本。与政府和国有平台公司进行拆迁安置然后净地出让再扣除平台公司前期成本相比，这种模式下政府拿到的地价收入不会有太大的差距，但拆迁安置的成本及其风险由民营开发商来承担，竞争性的民营开发商对相应地段的安置建设成本以及这个片区商品房销售前景及其风险的评估一定会更好。那些敢于拿地的开发商一定都是具有相应实力的开发商。换句话说，城中村改造都必须净地出让这个思路，我觉得需要再考虑，它给地方政府和地方平台企业带来的行政压力过大，财务成本也太高了。

广州五羊居民楼改建项目将城中村改建成时尚公寓（图源：搜狐）

记者：您怎么判断这轮改造对超大、特大城市的房价影响？

陶然：首先要讨论一下目前超大，特大城市房价的现状。最近这一轮楼市出现了寒冬，包括很多超大，特大城市房地产价格都下跌超过20%，这是一个非常严峻的局面，之所以出现这个情况，除中国经济周期性因素之外，还有一个重要的背景，就是2020年上半年大规模放水导致房地产泡沫进一步加大后，政府从2020年下半年到2021年对房地产市场调控不断加码，先后推出针对房企的“三道红线”、针对商业银行房地产贷款的“两条红线”、针对土地供应的“两集中供地”等政策。受此影响，房企融资渠道全面收缩，不少龙头企业先后陷入流动性危机。 目前，很多人口流出地城市的房价泡沫破裂实际上处于一个进行时，考虑到这些城市未来的经济发展前景有限，房地产供应已经严重过剩，地方政府债务过高，即使中央政府采取措施救市，也很难在这些城市产生什么效果，未来这类地区很多地方政府面临的前景恐怕将是债务重组和财政重整。 与此同时，经过上一轮房地产调控，即使是在很多人口流入地城市，包括不少一、二线城市，房地产消费和投资信心也严重受挫。我认为，现在中央政府所必须要做的，就是至少要在人口流入地主要城市想方设法恢复和稳定房地产市场信心。除了目前已经推动的一些金融支持政策之外，还应该推动以下三个方面的措施：首先是要尽快地、全面地在全国所有城市，尤其是一二线城市全面退出或取消所有房地产市场的限购、限价、限贷政策。其次是明确宣布，未来相当一段时期（比如15-20年）之内，中央和地方政府不会出台任何以住宅地产为对象的房地产税征收政策。中国目前城市户籍家庭90%以上已经有一套住房，20%-30%的城市户籍家庭拥有两套甚至更多套住房。第三，政府可以考虑直接宣布，现有商品住宅产权从70年调整为永远。现在宣布这个措施，对政府而言成本很低，但对市场信心提振及其所带来的收益却很高。 以上几个措施结合，首先可以稳定购房者信心和一二线城市的房价，然后再渐进推动城中村、老旧小区拆除重建式改造，通过10-20年左右的时间完成对城中村和老旧小区的拆除重建。如此操作，既不会对大城市、特大城市的房价产生过大的负向冲击，还可以有效遏制这些城市商品房房价和租赁房租金的进一步上涨。同时，着随收入逐步提高，房价收入比会有所下降，从而在增加住房供应、拉动增长的同时逐步化解了这些城市的房地产泡沫。
  

《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》 陶然  著 辽宁人民出版社  

作者陶然

香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。

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