编者按

近年来，随着国际形势的变化与欧洲安全环境的复杂化，欧盟在追求战略自主与提升国防能力方面的行动愈发引起全球关注。特别是在俄乌战争的背景下，欧洲各国愈加意识到自身安全的脆弱性和对美国依赖的局限性。2025年3月，欧盟委员会推出的“重新武装欧洲计划”和《欧洲防务白皮书》一方面体现了欧洲加强国防合作、提升自我防卫能力的紧迫性，另一方面也标志着欧盟在全球战略格局中的独立性需求日益增长。此系列提案，旨在通过加强国防预算、促进跨国防务协作、强化欧洲防务产业的发展等措施，增强欧盟应对安全威胁的能力，减少对外部力量特别是美国的过度依赖。

尽管这些提案显示了欧洲在防务上的自主需求和行动计划，但其能否顺利实施仍面临诸多内外挑战。首先，欧盟各国在防务战略上的分歧仍然存在，如何形成统一的战略目标，协调各国之间的差异，是实现这一目标的关键。此外，欧洲与美国的深层依赖关系，特别是在军事体系、情报共享和战略决策等领域，仍是阻碍欧洲实现完全自主的重大障碍。如何在保证与美国的合作同时，逐步建立起独立且有效的欧洲防务体系，是其未来发展的关键。

2025年3月6日，欧盟委员会正式抛出一项名为“重新武装欧洲计划/2030战备计划”（ReArm Europe Plan/Readiness 2030，以下简称“重新武装欧洲计划”）的重要提案。在当前复杂多变的国际形势下，欧盟成员国在安全防务领域面临着国家主权原则与共同行动需求之间的矛盾，而该提案正是欧盟试图破解这一难题的关键举措。仅仅两周之后，也就是新一届欧盟委员会成立100天的3月19日，欧盟委员会如约发布了备受瞩目的《欧洲防务白皮书：2030战备计划》（Joint White Paper for European Defence Readiness 2030，以下简称《白皮书》）。从“重新武装欧洲计划”的提出，到《白皮书》的正式出台，这一系列动作背后都是为了因应近些年欧洲内部的一个声音，那就是俄罗斯会在2030年左右继续西扩以实现俄罗斯过去的荣光。而美国对北约“共同防御条款”的承诺是否有效是一个巨大的未知数。因此，欧洲需要仅靠自身的军事实力防御俄罗斯潜在的进攻。

欧盟外交和安全政策高级代表卡贾·卡拉斯在2025年3月19日发布《欧洲防务白皮书》（图源：欧盟委员会）

经验地看，欧洲在追求安全战略自主的道路上并非一帆风顺。过去，欧盟曾推出多个旨在实现防务自主的方案，但遗憾的是，这些方案大多“只闻楼梯响，不见人下来”，最终未能取得实质性进展。究其原因，主要在于欧盟各成员国对战略自主的理解存在显著差异，难以形成统一的行动纲领。此次欧洲内部再次掀起防务自主的热潮，其背后的主要动因之一就是美俄之间出现和解迹象，欧洲被排除在美俄就俄乌战争问题谈判之外，让欧洲在国际安全格局中处于弱势地位。在这种背景下，欧洲寻求国防自主似乎成为一种必然选择。但问题是，这次欧洲追求安全自主的行动，是否能够弥合内部分歧与外部障碍，避免再次陷入“只刮风，不下雨”的困境仍然有待考验。

俄乌战争与特朗普2.0为跨大西洋关系敲响最后的警钟

在相当长一段时间，美国在欧洲的军事存在同时符合美国与欧洲的利益并作为跨大西洋关系的“压舱石”。美国通过在欧洲驻军遏制了俄罗斯对美国的军事威胁并且限制了欧洲在军事上挑战美国的可能性，而欧洲则是通过减少在防务上的开支使各国能够专心到发展经济上。然而随着世界格局以及美国国内社会经济的变化，美国作为世界最强国的战略利益也发生了改变。随着美国国力的相对式微以及中国的崛起，中国逐渐代替俄罗斯成为美国眼里“假想敌”的角色。因此，早在奥巴马政府时期美国就提出了亚太再平衡战略并将其战略重心从欧洲开始转向亚太地区。在这一背景下，欧盟在地缘政治上能够扮演的角色也变小了。

拜登出席2022年的四方安全对话（图源：阿纳多卢通讯社）

在特朗普的首个总统任期内，他便流露出对欧洲在防务义务上过度依赖美国的不满。他多次批评欧洲国家的防务开支未达标准，甚至扬言要退出北约。彼时，法国总统马克龙提出了“北约脑死亡”的观点，并着重强调了欧洲实现战略自主的紧迫性。然而，当时的欧洲人却心存侥幸，将特朗普的不满视为一个“偶然现象”。随着拜登的当选，这种侥幸心理似乎得到了验证，欧洲人重新认为美国是值得信赖的盟友。然而，2022年2月24日，俄罗斯对乌克兰发动了入侵行动，这是自二战以来欧洲爆发的最大规模战争。这场战争让欧洲人深刻认识到，欧洲国家的安全在很大程度上仍依赖于美国。此后，许多欧洲国家，特别是西欧国家，开始积极增加国防预算，并强调防务领域的自主性。而特朗普的再次当选成为这两份文件的导火索。在特朗普再次竞选成功并重返白宫前，他曾公然鼓励俄罗斯对那些军费投入不足的国家采取行动，而在上任后又积极寻求与俄罗斯的和解。在这一系列事件中，欧洲各国被完全排除在外。这一系列举动无疑动摇了跨大西洋关系中安全这一基石的地位。

2月18日美国在没有知会欧洲盟友的情况下和俄罗斯官员在沙特阿拉伯的斡旋下在利雅得举行会谈（图源：CNN）

“重新武装计划”与《白皮书》都说了些什么？

在《白皮书》发布仪式上，欧盟委员会主席冯德莱恩指出，和平所带来的红利时代已然消逝。欧洲长期依赖的安全保障体系，如今已不再是不容置疑的既定事实。鉴于此，欧洲亟需加大自身国防投入，提升军事能力，并采取主动防御策略以维护安全。在欧洲的主动防御策略中，明确增加国防预算，并对欧洲国防工业基础进行重点投资是重中之重。在这一策略下，欧洲将优先采购本土生产的军事装备，此举不仅有助于巩固欧洲的国防科技工业实力，还将激发创新活力，促进欧盟内部国防装备市场的繁荣发展。“重新武装欧洲计划”将借助新型财政工具，有效增强泛欧地区的防务协作能力，而《白皮书》则进一步明确了防务改革的新路径及投资方向。

“重新武装欧洲计划”中有五个重点。第一个重点是在国家层面释放公共国防资金的使用。欧盟需要确保成员国有财政空间为它们准备在自身安全方面进行更多投资。正因为如此，“重新武装欧洲计划”提议启动《稳定与增长公约》（Stability and Growth Pact）中的国家免责条款。免责条款将允许欧盟成员国在不触发过度赤字程序（Excessive Deficit Procedure）的情况下在未来四年增加6500亿欧元的国防开支。

关于过度赤字的共识：欧盟国家同意将政府每年的借款限额限制在GDP的3%以内，将政府的总负债率限制在60%以内。违反成员国将进入欧盟过度赤字程序，欧盟委员会将会为此提出整改建议，未落实的成员国将会受到制裁（图源：欧盟委员会）

第二个重点是引入一项新机制。它将向欧盟成员国提供1500亿欧元的贷款用于国防投资。这基本上是关于更好地增加集体国防预算与投资。第三个重点是利用欧盟预算的力量增加欧盟在防务上的支出。短期内，欧盟可以利用现有的预算，将更多的资金用于与国防有关的投资。在已有的资金条件下，欧盟成员国将会更有倾向性地提出更多的可能性和激励措施。第四个重点是建立一个欧洲储蓄和投资联盟（Savings and Investments Union），鼓励私人金融机构支持军事工业。这一点是欧盟过去一直不愿做的。最后一点则是扩大欧洲投资银行（European Investment Bank）在国防融资方面的作用。目前，欧洲投资银行只能资助军民两用项目，而“重新武装欧洲计划”寻求完全解除对军事融资的限制。

欧盟的“重新武装欧洲”包括：允许成员国在不触发过度赤字程序的情况下在未来四年增加国防开支、向欧盟成员国提供贷款用于国防投资、利用欧盟预算的力量投资防务、鼓励私人金融机构支持军事工业、扩大欧洲投资银行在国防融资方面的作用 （图源：欧盟委员会）

相较于“重新武装欧洲计划”通过新的财政手段加强了泛欧防务能力，《白皮书》则是制定了全面的防务路线并确定了投资需求，为“重新武装欧洲计划”提供框架。《白皮书》开宗明义呼吁解决关键的能力差距，培育具有竞争力的国防工业，加强对乌克兰的军事支持，并确保相关的国防金融工具和资源。而这些能力上的差距主要体现在以下几个方面：防空和导弹防御、火炮系统、弹药和导弹生产、无人机和反无人机系统、军队机动性、人工智能、量子技术、网络和电子战、战略推动者和关键基础设施保护。《白皮书》将帮助欧盟成员国集中需求并共同购买军武，它还特别建议利用“欧洲规模经济”和协作采购来降低成本，缩短交货时间，使生产商的需求更可预测，并增强互操作性。这种联合采购方式还将，减少碎片化，提高互操作性，并加强欧洲作为一个整体的国防工业基础。

除了能力差距之外，《白皮书》的另一个重点是确保供应链安全和减少外部依赖。简化法规的计划进一步加强了对合作的承诺。欧盟委员会承诺启动与国防工业的战略对话，并在2025年6月之前引入国防综合简化提案。该法的目的是简化采购和工业合作的法律和行政框架。监管过度一直是这一国防领域的一个长期障碍，而此次《白皮书》就强调了去监管的重要性。

“战备2030”仍然是未完成的答卷

由于《白皮书》是欧盟委员会的倡议，它不需要成员国的正式批准。因此，它的实施将取决于各成员国是否愿意支持将建立在《白皮书》的基础上的欧洲国防发展。换句话说，它们的成功与否取决于欧盟内部的团结以及在“安全战略自主”上的共识。

欧洲安全战略自主第一个需要面对的挑战便是是否需要成立有威慑意义的“欧洲军”，还是各国维持各自独立的军事系统。法国总统马克龙便是“欧洲军”的长期支持者。法国认为“欧洲军”是欧洲在危机中保持独立且统一行动的可行方式。尽管“欧洲军”的建立与北约部队并不相互排斥，但是现实地看，如果维持一个独立运转的“欧洲军”那将意味着两份军事支出。即使在“重新武装欧洲计划”的金融的支持下，这也将给欧洲各国的财政造成巨大的压力。而如果是在各成员国层级维持军队，那么各国如何统一战略目标，协调指挥也将是一个重大的问题。尽管欧洲各国的军事支出总和要大于美国但是相较于美国的统一的武器系统，欧洲的武器系统是美国的六倍之多。这也就意味着欧洲各国在合作过程中需要花费更多的资金进行整合。

相较于美国的武器系统，欧洲的武器系统是美国的六倍之多（图源：2018年慕尼黑安全会议）

安全战略自主的另外一个主要障碍则是历史原因。欧洲是两次世界大战以及冷战的主要战场。每一次大战都使得欧洲各国经济萧条，国破家亡。两次世界大战以及冷战是近代以来欧洲内部版图发生巨大的变化的主要原因，并在各国之间产生了不小的矛盾。尤其是第二次世界大战使得欧洲国家对德国以及意大利拥有的强大军事能力产生了深深的不安。这种不安在2004年欧盟东扩所覆盖的东欧国家当中显得尤为明显。以波兰与立陶宛为例，1569年波兰与立陶宛共同组成波兰立陶宛联邦；18世纪晚期该联邦被普鲁士、奥地利帝国和俄罗斯帝国给瓜分。1939年第二次世界大战爆发之前，苏联与纳粹德国签署《苏德互不侵犯条约》，该条约中还包括《秘密议定书》，该议定书规定了苏联和德国在波兰、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚和芬兰的势力范围。条约签订数日后，纳粹德国于1939年9月1日入侵波兰，随后苏联于9月17日入侵波兰，波兰被苏德瓜分。而立陶宛则是先后被苏联和纳粹德国占领，1944年德国败退后再次被苏联占领，立陶宛公民以游击队对抗苏联，一直持续至二十世纪五十年代。

三国瓜分波兰立陶宛联邦示意图：绿色为奥地利得到的领土，蓝色为普鲁士得到的领土，红色为俄国得到的领土；由深到浅依次为第一、二、三次瓜分（图源：维基百科）

《苏德互不侵犯条约》签订后苏德瓜分东欧国家的情况（图源：维基百科）

东欧各国的近代史是反复被德国以及俄国的侵略以及瓜分所谱写而成的。因此，在二战以及冷战结束之后，东欧各国都迫切寻求美国这一域外势力的驻军以保证他们应对俄罗斯的安全。

美国除了在二战的发起国与战败国德国和意大利拥有大量驻军，更大一部分的驻军分布在东欧 （图源：国际战略研究所）

跨大西洋关系的“纠”与“结”

“重新武装欧洲计划”这一宏图，以及与之紧密关联的《白皮书》战略构想，在欧洲大陆内部并未能如预期般达成全面且深入的共识。这一进程不仅在欧洲各国之间遭遇了分歧与阻力，更在复杂多变的国际环境中，面临着一系列错综复杂的内外挑战。审视当前局势，尽管美国表面上呈现出一种战略收缩、逐步撤离欧洲的姿态，似乎为欧洲的安全战略自主腾出了空间，但从美国的角度来看，其战略考量远非简单的撤离所能概括。美国期望的是欧洲国家能够在防务领域承担更多责任，而非彻底摆脱其影响，甚至在某些方面成为其地缘政治上的竞争对手。回溯历史，美国在欧洲驻军的初衷之一，便是为了在军事上对欧洲形成有效的制约。因此，一旦欧洲展现出超越美国控制范围的军事力量，并试图在外部事务中发挥更大影响力时，美国的“干预之手”便会悄然伸出。这种干预，最有可能且最直接的途径，便是通过北约这一军事同盟体系。

目前大西洋关系的不和，更多是因为美国优先派与欧洲建制派的不和。而对两边的建制派而言，欧洲增加国防支出是维护共同安全不可或缺的一环。他们认为，大西洋两岸的关系不应因一时的分歧而彻底破裂，而应寻求在现有框架内的调整与平衡。而对于欧洲的极端保守派而言，他们与美国优先派关系长期的发展将会如何，我们尚且不知；但仅仅是从近期的互动上来看，他们与特朗普政府的互动是非常良好的。

然而，正是欧洲对美国这种深层次的依赖心理，无论是源于意识形态上的认同，还是经济利益上的考量，都使得欧洲在安全战略自主的道路上步履维艰。欧洲国家在防务政策、军事装备采购、情报共享等多个层面，都与美国保持着紧密的联系。这种依赖不仅限制了欧洲在防务领域的自主决策能力，也使其在面对外部威胁时，难以形成独立且有效的应对策略。

因此，尽管“重新武装欧洲计划”与《白皮书》在追求安全战略自主的道路上迈出了坚实的步伐，但要真正实现这一目标，仍需克服诸多内外部障碍。欧洲需要加强内部团结与协调，形成统一的防务政策与战略共识；同时，也需要逐步减少对美国的依赖，增强自身的防务自主能力与战略自主性。只有这样，欧洲才能在全球安全格局中占据更加有利的地位，为自身的和平与发展创造更加有利的条件。

本文作者

王希圣：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

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