導讀 · 2023.11.08
數位合作是歐盟與非洲關係的新重點，這項新重點不僅是歐盟重振與非洲關係的切割入口，也是加強歐洲全球影響力的舉措。 歐盟對非數位政策在歐非峰會機制下逐漸成型，並在「全球門戶」計畫框架下進一步落實，既融入了歐盟數位監管經驗，也推行了其價值觀和標準。 中國與歐盟在非洲數位基礎設施領域整體錯開，局部有競爭。 從長遠來看，歐盟對非洲數位治理的深度介入將給中國數位企業在非洲的發展帶來困難。 歐盟在非洲數位領域最大的劣勢在於難以將非洲納入數位經濟的價值鏈，而這點正是中國的優勢所在。 歐盟難以像美國一樣完全基於地緣政治考量而打壓中國，但會進一步透過責任投資理念與中國企業在非洲競爭。
非洲的數位領域備受大國青睞。 這現象既受當前大國競爭的影響，也是非洲數位轉型帶來的市場機會所致。 與中國和美國相比，歐盟對非數位政策的特點在於深度參與了非洲數位轉型政策設計、與非洲開展了多方位的數位合作。 與美國的地緣政治意圖不同，歐盟對非數位政策將對中國及中非關係產生更深遠的影響。
歐盟對非數位政策的形成
自2016年以來，數位政策在歐盟對外關係中的重要性與日俱增，數位合作也日益成為歐盟與非洲關係的新重點。 對歐盟而言，這項新重點既是重振與非洲關係的切割入口，也是增強歐洲全球影響力的舉措。 一方面，歐盟在傳統的歐非峰會機制中加入了數位合作議題，並逐步確立合作重點與平台。 另一方面，歐盟將高峰會機制與其全球戰略結合，確立了成員國協調一致的「歐洲團隊」（Team Europe）路徑。 其對非數字政策便是在這種結合中逐步成型和落實。
2017年11月，第六屆歐盟－非洲商業論壇在西非的科特迪瓦召開。 在論壇的聯合聲明中，歐盟與非洲一致將「數位經濟」視為非洲可持續發展的驅動力與雙方合作的新重點。 2018年12月，歐盟與非洲聯盟共同成立了數位經濟工作小組，以期推動雙方在互聯互通、數位技能、數位創業和數位服務等領域的合作。 該工作小組為非盟於2020年頒布的《非洲數位轉型策略（2020-2030）》提供了政策建議，並進一步推動建立了非盟－歐盟數位促進發展中心（AU-EU D4D Hub）。 《非洲數位轉型策略（2020-2030）》貫徹了歐盟「數位化單一市場」的概念。 非盟－歐盟數位促進發展中心後續也成了歐非之間數位知識分享與對話的重要平台。
2021年12月，歐盟推出了「全球門戶」計畫（Global Gateway），宣稱在2021-2027年間投入3,000億歐元，用以支持數位、氣候與能源、交通、健康和教育等多個領域的基礎設施 發展。 歐盟對非數位政策隨後在「全球門戶」計畫框架下得到了進一步拓展和落實。 2022年2月，歐盟在第六屆歐非高峰會（EU-AU Summit）上宣布「全球門戶」計畫一半的預算（即1,500億歐元）將用於非洲，而加速數位轉型是五大重點領域之一 。
歐盟對非數位政策的重點及特徵
歐盟對非數位政策主要包含數位基礎設施、數位創新生態、數位治理與安全，以及數位知識共享與合作平台四個支柱。 總體而言，歐盟在與非洲的數位合作中強調以人為中心的數位轉型、資料隱私與安全以及單一數位市場。 其對非數位政策，既體現了歐盟重視數位監管的數位化經驗，也貫徹了「全球門戶」計畫強調價值與標準的原則。 此外，歐盟在企圖以歐盟預算撬動更大規模的私人領域投資的同時，也強調成員國協調一致提供資金和人員支持的「歐洲團隊」模式。
1. 數位基礎設施
數位基礎設施是非洲發展數位經濟的基礎。 投資非洲數位基礎設施既是為歐非數位經濟合作鋪墊，也是歐盟以自身的標準和價值塑造非洲數位治理的機會。 在「全球門戶」計畫框架下，歐盟在非洲數位基礎設施領域的投資是其全球互聯互通戰略的一部分。 目前，歐盟在非洲的數位基礎設施建設主要包含歐非國際海底光纜系統、非洲地區光纖骨幹和衛星連接。
（1）歐非國際海底光纜系統
歐非國際海底光纜系統是歐盟全球海底光纜系統的一部分，其建設將進一步促進歐洲與地中海、大西洋及印太地區的聯通，提升歐盟在全球數位連結中的影響 力。 歐非國際海底光纜系統目前主要包含三條幹線，分別為歐非門戶光纜（EurAfrica Gateway Cable）、埃拉連接光纜（EllaLink Cable）和美杜莎光纜（Medusa Optical Fibre Cable）。 其中，歐非門戶光纜和美杜莎光纜是目前的旗艦項目，而埃拉連接光纜是歐洲與拉丁美洲海底光纜的支線。 此外，歐盟也計劃興建連接歐洲與東非和印太地區的光纜。
圖1：非洲海底光纜系統（部分）
（圖源：European Commission's presentation on Global Gateway [EURACTIV]）
歐非門戶光纜（如圖1黃線）跨越大西洋連接歐洲與西非。 歐盟聲稱，這一光纜採納最高的基礎設施和網路安全標準保障歐洲與非洲國家的數位主權，其預算包含1億歐元的歐盟撥款和額外的「歐洲團隊」資金投入。 值得注意的是，西非也是美國目前對非戰略及其與G7國家主導的「全球基礎設施和投資夥伴關係」倡議（PGII）的重點關注地區。 埃拉連接光纜（如圖1紅線所示）透過非洲大陸連接巴西與歐洲，以提高國際連結的穩定性。 美杜莎光纜（如圖1藍線所示）總長7,100公里，跨越地中海連接五個歐盟國家（塞浦路斯、法國、義大利、葡萄牙和西班牙）與四個北非國家（阿爾及利亞、埃及、摩洛哥和突尼斯）。 大學與研究中心是美杜莎光纜計畫目前的重點。 該計畫聲稱將助力北非大學網路加速200倍，並將北非500所大學和研究中心整合至「歐盟基本太比特研發網路」（EU Essential Terabit R&D Network）中。 美杜莎光纜計畫總成本預計高達3.42 億歐元。 除了與歐盟所簽署協議中的4,000萬歐元撥款之外，歐洲投資銀行（EIB）還將為該專案提供債務融資。 這項計畫不僅加強了北非國家教育和研發領域同歐盟的聯繫，也使得其承建商AFR-IX Telecom（歐洲基礎設施和電信營運商）成為北非地區社會經濟領域的重要參與者。
（2）非洲地區光纖骨幹網路和衛星連接
增加非洲內部的網路存取、降低接取成本和提高網路速度是在非洲進行數位服務、數位經濟和數位創新的基礎。 歐盟在非洲數位基礎設施領域的另一個重點是加強非洲地區內部的數位基礎設施建設。 與歐非國際海底光纜類似，歐盟強調網路安全、標準化和綠色技術等概念。
「全球門戶」計畫以7億歐元的歐盟預算撬動20億歐元投資，以打造非洲地區的光纖骨幹網路。 這光纖骨幹網路既包括非洲大陸國家間（尤其是內陸地區與沿海地區之間）的聯通，也包含非洲國家內部的聯通。 此外，《歐盟安全連結計畫》（Union Secure Connectivity Programme 2023-2027）也將非洲列為目標地區。 這項計畫宣稱向非洲、北極等具有戰略利益的地區提供衛星通訊連接，成為歐盟太空通訊系統的一部分。
截至目前，非洲地區光纖骨幹網和衛星連接已完成三個國家項目：a. 中非共和國：已安裝834/900公里的光纜，已建成並配備好網絡運營中心；b. 剛果民主共和國：已在 9個城鎮提供高速寬頻，並沿著鐵路（長1280公里）和道路（長139公里）部署；c. 肯亞：已完成基斯馬尤（索馬利亞）和達達布（肯亞）之間長達1000 公里的國際光纖基礎建設。 值得注意的是，以上重點區域與「全球門戶」計畫所設想的非洲地區戰略走廊吻合。 歐盟聲稱，非洲地區戰略走廊（如圖2）的建設將有助於釋放非洲大陸自由貿易區的經濟潛力。
圖2：「全球門戶」計畫中的非洲戰略走廊
（圖源：網路）
2. 數位創新生態
非洲數位創新生態系統是目前包括中國在內的各大國共同青睞的領域，這一領域囊括了數位和人才價值鏈的上游。 2020年，歐盟頒布了「非歐盟數位創新橋樑」倡議（African-European Digital Innovation Bridge, 簡稱AEDIB）。 歐盟宣稱將以1億歐元預算撬動3億歐元投資，以支持非洲國家加強數位創新生態系統、促進歐洲與非洲的數位創新合作。 該倡議由法國、比利時和德國三個歐盟成員國與歐盟委員會共同發起，由德國官方發展援助機構GIZ協調，以「歐洲團隊」（Team Europe）的方式實施。 這項數位創新倡議主要包含三個面向的內容：1）孵化非洲創新創業公司和中小企業；2）加強非洲國家的數位創新生態系統建設，並將其與歐洲數位創新生態系統連結起來；3 ）建設和加強非洲地區的數位創新中心。 在價值理念方面，歐盟強調了以人為中心和包容性數位化，並強調婦女和青年的數位技能培訓。
非洲大陸自由貿易區構想圖
（圖源：歐亞系統科學研究會）
與其他大國相比，歐盟在非洲數位創新領域有其獨特的目標與優勢。 歐盟宣稱，「非歐數位創新橋樑」的最終願景是建立歐洲與非洲之間的數位單一市場。 這種數位單一市場本質上是歐洲標準和價值觀在非洲的推行。 鑑於歐非之間及非洲內部的巨大差異，此願景任重道遠。 然而，非洲內部的一體化訴求、歐洲的數位單一市場經驗、非洲大陸自由貿易區和《非洲數位轉型策略（2020-2030）》對歐盟經驗的借鑒，以及歐洲在非洲的殖民遺產都使得歐洲在 這一領域有著獨特的優勢。
3. 數位治理與安全
歐盟世界領先的數位監管架構對非洲的數位治理極具影響力。 截至目前，超過一半的非洲國家頒布了資料隱私與安全保護法，其中絕大部分立法均以歐盟《一般資料保護條例》為基礎。 此外，《非洲數位轉型策略（2020-2030）》也將數位監管作為非洲數位轉型策略的四大支柱之一。
「全球門戶」計畫也將推出「非洲數位治理歐洲團隊倡議」。 這項倡議宣稱支持非盟委員會、區域經濟共同體及其成員國制定數據政策框架，並尋求非洲綠色和安全數據基礎設施領域的投資機會。 倡議預算為5.7億歐元，包括歐盟的3億預算和四個「歐洲團隊」成員國（德國、芬蘭、比利時和愛沙尼亞）的2.7億資金支持。 歐盟目前計畫支持佛得角、科特迪瓦、加納、肯亞和盧安達等國的資料中心，並根據重點國家的實際情況將資料中心與具體經濟領域結合。 例如，位於佛得角明德洛（Mindelo）的資料中心與海洋經濟緊密相關。
數位治理是歐盟介入非洲數位轉型的重中之重。 如果說數位基礎建設是歐盟透過「硬基建」在非洲推行其標準和理念，那麼數位治理就是更長遠意義上的價值觀「軟基建」。 單純的數位基礎設施連結遠不足以構成數位單一市場，包含法律、政策和技術等在內的標準與價值觀的融通才是數位單一市場的基石。 基於其在數位治理（尤其是數位監管框架）方面的領先地位和經驗，歐盟已成為非洲數位治理領域的重要影響者。 從長遠來看，這種影響力或將使包括中國在內的其他外國技術企業在未來的非洲數位市場中處於劣勢。
第六屆歐非峰會會議現場
（圖源：PRP Channel）
4. 數位知識共享與合作平台
數位知識共享與合作平台是歐非數位合作的服務性支撐。如前所述，非盟－歐盟數位促進發展中心是歐非數位合作的重要平台。 這個平台既是以數位經濟工作小組為起點的歐非數位合作平台的擴大，也是歐盟全球數位促進發展中心（D4D Hub）的一部分。 目前，非洲聯盟－歐盟數位促進發展中心的工作包含三個板塊：1）提供技術援助，以提高非洲機構制定和實施數位轉型計畫的能力；2）進行歐洲與非洲之間的知識分享與能力建設 ；3）組織對話和磋商，以促進歐洲和非洲政府、民間社會、私營部門及學術界之間的合作。 除了提供服務性支撐以外，此平台還有兩個重要功能：1）向非洲推行歐盟數位化經驗以塑造非洲的數位環境，歐盟的隱私保護與資料安全概念貫穿始終；2）建立歐洲與非洲之 間、政府與私人企業之間，以及數位生態系統參與者之間的網絡。
對中國的影響
第一，歐盟與中國在非洲數位基礎設施領域整體錯開，但局部有競爭。 中國主導非洲數位基礎設施市場，非洲70%以上的4G網路由華為建造。 如2021年通過的《中非合作論壇—達卡行動計畫（2022-2024年）》所示，基於高品質深度合作轉型的考量，中非合作已從基礎設施領域有所抽離。 從微觀層面來看，隨著美杜莎光纜計畫的實施，華為與歐洲在北非地區基礎設施和電信業者的競爭日益激烈。 第二，從長遠來看，歐盟對非洲數位治理的深度介入將為中國數位企業在非洲帶來困難。 歐盟關於資料隱私、資料安全和綠色技術等理念正在塑造非洲國家的數位創新和監管體系。 其對非洲數位主權的強調與「全球門戶」計畫所倡導的民主價值、環境和技術標準，以及善治等原則存在著微妙的結合。 不過，數位主權的提法對於歐盟而言是一把雙面刃。 歐盟若想進一步深度介入，必會面臨殖民歷史造成的障礙。 雖然中國與非洲沒有殖民歷史的枷鎖，但西方「新殖民主義」論述的影響力不容小覷。
美麗的中非合作論壇會場外觀
（圖片來源：搜狐新聞）
第三，歐盟在非洲數位領域最大的劣勢在於難以將非洲納入數位經濟的價值鏈，而這點正是中國的優勢所在。 雖然歐盟在非洲數位單一市場方面有優勢，且可能因此在非洲自由貿易區建設中佔領先機，但非洲一體化和歐非數位單一市場進程任重道遠。 中國成熟的跨境電商體系為非洲國家進入數位經濟價值鏈提供了便利。 透過阿里巴巴的e-WTP（電子世界貿易平台），非洲產品可以直接面向中國消費者。 此外，中國的電商減貧經驗對非洲的借鏡意義也是歐盟和其他大國所不具備的。
第四，與美國不同，歐盟和中國沒有直接的地緣政治之爭，因此，難以完全基於地緣政治考慮打壓中國，但會進一步透過責任投資的理念（即環境、社會和治理，簡稱ESG）與中國 企業在非洲開展競爭。 例如，目前歐洲發展銀行的招標規則雖已對中國企業有所限制，但無法像美國一樣完全以地緣政治為考量，中國企業仍能以其價格優勢脫穎而出。 而隨著「全球門戶」計畫的實施，歐盟的發展援助機構和政策性銀行將進一步強調責任投資。 在很大程度上，中國企業在發展非洲數位經濟過程中有能力對歐盟責任投資的概念進行吸收和消化。 一旦把中國的基礎建設能力和歐盟理念結合起來，那麼中國數位企業就會在非洲釋放出強大的競爭力。
本文作者
葉薇：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究員。
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