导读 · 2023.11.08
数字合作是欧盟与非洲关系的新重点，这一新重点既是欧盟重振与非洲关系的切入口，也是加强欧洲全球影响力的举措。欧盟对非数字政策在欧非峰会机制下逐渐成型，并在“全球门户”计划框架下进一步落实，既融入了欧盟数字监管经验，也推行了其价值观和标准。中国与欧盟在非洲数字基础设施领域总体错开，局部有竞争。从长远来看，欧盟对非洲数字治理的深度介入将给中国数字企业在非洲的发展带来困难。欧盟在非洲数字领域最大的劣势在于难以将非洲纳入数字经济的价值链，而这一点正是中国的优势所在。欧盟难以像美国一样完全基于地缘政治考虑而打压中国，但会进一步通过责任投资理念与中国企业在非洲竞争。
非洲的数字领域备受大国青睐。这一现象既受当前大国竞争的影响，也是非洲数字转型带来的市场机遇所致。与中国和美国相比，欧盟对非数字政策的特点在于深度参与了非洲数字转型政策设计、与非洲开展了多方位的数字合作。与美国的地缘政治意图不同，欧盟对非数字政策将对中国及中非关系产生更为深远的影响。
欧盟对非数字政策的形成
自2016年以来，数字政策在欧盟对外关系中的重要性与日俱增，数字合作也日益成为欧盟与非洲关系的新重点。对于欧盟而言，这一新重点既是重振与非洲关系的切入口，也是增强欧洲全球影响力的举措。一方面，欧盟在传统的欧非峰会机制中加入了数字合作议题，并逐步确立合作重点和平台。另一方面，欧盟将峰会机制与其全球战略结合，确立了成员国协调一致的“欧洲团队”（Team Europe）路径。其对非数字政策便是在这种结合中逐步成型和落实。
2017年11月，第六届欧盟－非洲商业论坛在西非的科特迪瓦召开。在论坛的联合声明中，欧盟与非洲一致将“数字经济”视为非洲可持续发展的驱动力与双方合作的新重点。2018年12月，欧盟与非盟共同成立了数字经济工作组，以期推动双方在互联互通、数字技能、数字创业和数字服务等领域的合作。该工作组为非盟于2020年颁布的《非洲数字转型战略（2020-2030）》提供了政策建议，并进一步推动建立了非盟－欧盟数字促进发展中心（AU-EU D4D Hub）。《非洲数字转型战略（2020-2030）》贯彻了欧盟“数字化单一市场”的理念。非盟－欧盟数字促进发展中心后续也成了欧非之间数字知识共享与对话的重要平台。
2021年12月，欧盟推出了“全球门户”计划（Global Gateway），宣称在2021-2027年间投入3000亿欧元，用以支持数字、气候与能源、交通、健康和教育等多个领域的基础设施发展。欧盟对非数字政策随后在“全球门户”计划框架下得到了进一步拓展和落实。2022年2月，欧盟在第六届欧非峰会（EU-AU Summit）上宣布“全球门户”计划一半的预算（即1500亿欧元）将用于非洲，而加快数字转型是五大重点领域之一。
欧盟对非数字政策的重点及特征
欧盟对非数字政策主要包含数字基础设施、数字创新生态、数字治理与安全，以及数字知识共享与合作平台四个支柱。总体而言，欧盟在与非洲的数字合作中强调以人为中心的数字转型、数据隐私与安全以及单一数字市场。其对非数字政策，既体现了欧盟重视数字监管的数字化经验，也贯彻了“全球门户”计划强调价值观与标准的原则。此外，欧盟在企图以欧盟预算撬动更大规模的私营领域投资的同时，还强调成员国协调一致提供资金和人员支持的“欧洲团队”模式。
1. 数字基础设施
数字基础设施是非洲发展数字经济的基础。投资非洲数字基础设施既是为欧非数字经济合作铺垫，也是欧盟以自身的标准和价值观塑造非洲数字治理的契机。在“全球门户”计划框架下，欧盟在非洲数字基础设施领域的投资是其全球互联互通战略中的一部分。当前，欧盟在非洲的数字基础设施建设主要包含欧非国际海底光缆系统、非洲地区光纤骨干网和卫星连接。
（1）欧非国际海底光缆系统
欧非国际海底光缆系统是欧盟全球海底光缆系统的一部分，其建设将进一步促进欧洲与地中海、大西洋及印太地区的联通，提升欧盟在全球数字联通中的影响力。欧非国际海底光缆系统目前主要包含三条干线，即欧非门户光缆（EurAfrica Gateway Cable）、埃拉连接光缆（EllaLink Cable）和美杜莎光缆（Medusa Optical Fibre Cable）。其中，欧非门户光缆和美杜莎光缆是当前的旗舰项目，埃拉连接光缆是欧洲与拉丁美洲海底光缆的支线。此外，欧盟还计划建设连通欧洲与东非和印太地区的光缆。
图1：非洲海底光缆系统（部分）
（图源：European Commission's presentation on Global Gateway [EURACTIV]）
欧非门户光缆（如图1黄线所示）跨越大西洋连接欧洲与西非。欧盟声称，这一光缆采纳最高的基础设施和网络安全标准保障欧洲与非洲国家的数字主权，其预算包含1亿欧元的欧盟拨款和额外的“欧洲团队”资金投入。值得注意的是，西非也是美国当前对非战略及其与G7国家主导的“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议（PGII）的重点关注地区。埃拉连接光缆（如图1红线所示）通过非洲大陆连接巴西与欧洲，用以提高国际联通的稳定性。
美杜莎光缆（如图1蓝线所示）总长7100公里，跨越地中海连接五个欧盟国家（塞浦路斯、法国、意大利、葡萄牙和西班牙）与四个北非国家（阿尔及利亚、埃及、摩洛哥和突尼斯）。大学与研究中心是美杜莎光缆项目当前的重点。该项目声称将助力北非大学互联网提速200倍，并将北非500所大学和研究中心整合至“欧盟基本太比特研发网络”（EU Essential Terabit R&D Network）中。美杜莎光缆项目总成本预计高达3.42 亿欧元。除了与欧盟所签署协议中的4000万欧元拨款之外，欧洲投资银行（EIB）还将为该项目提供债务融资。这一项目不仅加强了北非国家教育和研发领域同欧盟的联系，还使得其承建商AFR-IX Telecom（欧洲基础设施和电信运营商）成为北非地区社会经济领域的重要参与者。
（2）非洲地区光纤骨干网和卫星连接
增加非洲内部的互联网接入、降低接入成本和提高网速是在非洲开展数字服务、数字经济和数字创新的基础。欧盟在非洲数字基础设施领域的另一个重点是加强非洲地区内部的数字基础设施建设。与欧非国际海底光缆类似，欧盟强调网络安全、标准化和绿色技术等理念。 “全球门户”计划以7亿欧元的欧盟预算撬动20亿欧元投资，用以打造非洲地区的光纤骨干网络。这一光纤骨干网既包括非洲大陆国家间（尤其是内陆地区与沿海地区之间）的联通，也包含非洲国家内部的联通。此外，《欧盟安全连接计划》（Union Secure Connectivity Programme 2023-2027）也将非洲列为目标地区。这一项目宣称向非洲、北极等具有战略利益的地区提供卫星通信连接，成为欧盟太空通信系统的一部分。
截至目前，非洲地区光纤骨干网和卫星连接已完成三个国家项目：a. 中非共和国：已安装834/900公里的光缆，已建成并配备好网络运营中心；b. 刚果民主共和国：已在9个城镇提供高速宽带，并沿着铁路（长1280公里）和道路（长139公里）部署；c. 肯尼亚：已完成基斯马尤（索马里）和达达布（肯尼亚）之间长达1000公里的国际光纤基础设施建设。值得注意的是，以上重点区域与“全球门户”计划所设想的非洲地区战略走廊吻合。欧盟声称，非洲地区战略走廊（如图2所示）的建设将有助于释放非洲大陆自由贸易区的经济潜力。
图2：“全球门户”计划中的非洲战略走廊
（图源：网络）
2. 数字创新生态 非洲数字创新生态系统是当前包括中国在内的各大国共同青睐的领域，这一领域囊括了数字和人才价值链的上游。2020年，欧盟颁布了“非欧数字创新桥梁”倡议（African-European Digital Innovation Bridge, 简称AEDIB）。欧盟宣称将以1亿欧元预算撬动3亿欧元投资，用以支持非洲国家加强数字创新生态系统、促进欧洲与非洲的数字创新合作。该倡议由法国、比利时和德国三个欧盟成员国与欧盟委员会共同发起，由德国官方发展援助机构GIZ协调，以“欧洲团队”（Team Europe）的方式实施。 这一数字创新倡议主要包含三个方面的内容：1）孵化非洲创新型创业公司和中小企业；2）加强非洲国家的数字创新生态系统建设，并将其与欧洲数字创新生态系统联系起来；3）建设和加强非洲地区的数字创新中心。在价值理念方面，欧盟强调了以人为中心和包容性数字化，并强调对妇女和青年的数字技能培训。
非洲大陆自由贸易区构想图
（图源：欧亚系统科学研究会）
与其他大国相比，欧盟在非洲数字创新领域有其独特的目标与优势。欧盟宣称，“非欧数字创新桥梁”的最终愿景是建立欧洲与非洲之间的数字单一市场。这种数字单一市场本质上是欧洲标准和价值观在非洲的推行。鉴于欧非之间及非洲内部的巨大差异，这一愿景任重道远。然而，非洲内部的一体化诉求、欧洲的数字单一市场经验、非洲大陆自由贸易区和《非洲数字转型战略（2020-2030）》对欧盟经验的借鉴，以及欧洲在非洲的殖民遗产都使得欧洲在这一领域有着独特的优势。
3. 数字治理与安全
欧盟世界领先的数字监管框架对非洲的数字治理极具影响力。截至当前，超过一半的非洲国家颁布了数据隐私与安全保护法，其中绝大部分立法均以欧盟《通用数据保护条例》为基础。此外，《非洲数字转型战略（2020-2030）》也将数字监管作为非洲数字转型战略的四大支柱之一。
“全球门户”计划还将推出“非洲数字治理欧洲团队倡议”。这一倡议宣称支持非盟委员会、区域经济共同体及其成员国制定数据政策框架，并寻求非洲绿色和安全数据基础设施领域的投资机会。倡议预算为5.7亿欧元，包括欧盟的3亿预算和四个“欧洲团队”成员国（德国、芬兰、比利时和爱沙尼亚）的2.7亿资金支持。欧盟目前计划支持佛得角、科特迪瓦、加纳、肯尼亚和卢旺达等国的数据中心，并根据重点国家的实际情况将数据中心与具体经济领域相结合。例如，位于佛得角明德洛（Mindelo）的数据中心与海洋经济紧密相关。
数字治理是欧盟介入非洲数字转型的重中之重。如果说数字基础设施建设是欧盟通过“硬基建”在非洲推行其标准和理念，那么数字治理便是更长远意义上的价值观“软基建”。单纯的数字基础设施联通远不足以构成数字单一市场，包含法律、政策和技术等在内的标准与价值观的融通才是数字单一市场的基石。基于其在数字治理（尤其是数字监管框架）方面的领先地位和经验，欧盟已成为非洲数字治理领域的重要影响者。从长远来看，这种影响力或将使包括中国在内的其他外国技术企业在未来的非洲数字市场中处于劣势。
第六届欧非峰会会议现场
（图源：PRP Channel）
4. 数字知识共享与合作平台
数字知识共享与合作平台是欧非数字合作的服务性支撑。如前所述，非盟－欧盟数字促进发展中心是欧非数字合作的重要平台。这一平台既是以数字经济工作组为起点的欧非数字合作平台的扩大，也是欧盟全球数字促进发展中心（D4D Hub）的一部分。目前，非盟－欧盟数字促进发展中心的工作包含三个板块：1）提供技术援助，以提高非洲机构制定和实施数字转型计划的能力；2）开展欧洲与非洲之间的知识分享与能力建设；3）组织对话和磋商，以促进欧洲和非洲政府、民间社会、私营部门及学术界之间的合作。 除了提供服务性支撑以外，这一平台还有两个重要功能：1）向非洲推行欧盟数字化经验以塑造非洲的数字环境，欧盟的隐私保护和数据安全理念贯穿始终；2）建立欧洲与非洲之间、政府与私营企业之间，以及数字生态系统参与者之间的网络。
对中国的影响
第一，欧盟与中国在非洲数字基础设施领域总体错开，但局部有竞争。中国主导着非洲数字基础设施市场，非洲70%以上的4G网络由华为建造。如2021年通过的《中非合作论坛—达喀尔行动计划（2022-2024年）》中所示，基于高质量深度合作转型的考量，中非合作已从基础设施领域有所抽离。从微观层面来看，随着美杜莎光缆项目的实施，华为与欧洲在北非地区基础设施和电信运营商上的竞争日趋激烈。
第二，从长远来看，欧盟对非洲数字治理的深度介入将给中国数字企业在非洲带来困难。欧盟关于数据隐私、数据安全和绿色技术等理念正在塑造非洲国家的数字创新和监管体系。其对非洲数字主权的强调与“全球门户”计划所倡导的民主价值观、环境和技术标准，以及善治等原则存在微妙的结合。不过，数字主权的提法对于欧盟而言是一把双刃剑。欧盟若想进一步深度介入，必会面临殖民历史造成的障碍。虽然中国与非洲没有殖民历史的枷锁，但西方“新殖民主义”话语的影响不容小觑。
美丽的中非合作论坛会场外观
（图源：搜狐新闻）
第三，欧盟在非洲数字领域最大的劣势在于难以将非洲纳入数字经济的价值链，而这一点正是中国的优势所在。虽然欧盟在非洲数字单一市场方面有优势，且可能因此在非洲自由贸易区建设中占领先机，但非洲一体化和欧非数字单一市场进程任重道远。中国成熟的跨境电商体系为非洲国家进入数字经济价值链提供了便利。通过阿里巴巴的e-WTP（电子世界贸易平台），非洲产品可以直接面向中国消费者。此外，中国的电商减贫经验对非洲的借鉴意义也是欧盟和其他大国所不具备的。
第四，与美国不同，欧盟和中国没有直接的地缘政治之争，因此，难以完全基于地缘政治考虑打压中国，但会进一步通过责任投资的理念（即环境、社会和治理，简称ESG）与中国企业在非洲开展竞争。例如，目前欧洲发展银行的招标规则虽已对中国企业有所限制，但无法像美国一样完全以地缘政治为考量，中国企业依然能以其价格优势脱颖而出。而随着“全球门户”计划的实施，欧盟的发展援助机构和政策性银行将进一步强调责任投资。在很大程度上，中国企业在发展非洲数字经济过程中有能力对欧盟责任投资的理念进行吸收和消化。一旦把中国的基础设施建设能力和欧盟理念结合起来，那么中国数字企业就会在非洲释放出强大的竞争力。
本文作者
叶薇：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究员。
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