導讀 · 2023.08.08

柏思德（Kjeld Erik Brødsgaard）教授主要從北歐的政黨與政府模式、北歐所面臨的移民問題、北歐福利制度等方面闡述了他對北歐政黨政治與現代化的看法。本文由IIA學術編輯組整理自柏思德教授於百川論壇——“政黨與現代化：中國與世界”2023研討會上的演講。

今天，我講的議題是北歐的政黨和北歐的政治秩序。北歐包括哪些國家？主要是丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典，還有一些區域處於自治或半自治狀態，比如法羅群島、格陵蘭島、阿拉蘭島等等。挪威直到1814年才脫離丹麥，冰島也是1947年才脫離丹麥；芬蘭在1809年脫離瑞典，在1809年到1917年它又是俄國的一個自治區。丹麥、挪威和瑞典都是君主立憲制，冰島和芬蘭是半總統制，總統也擁有部分憲法規定的權力。

我講北歐，其實聚焦的就是斯堪的納維亞半島。斯堪的納維亞半島從國家的類別上指的是丹麥、挪威和瑞典，這三個國家曾經組建了一個聯盟，後來三國之間的聯盟破碎——因為過去在北歐，丹麥比較強，但是在18世紀時，瑞典的軍事實力變得越來越強。因此，丹麥、挪威和瑞典這三個國家在語言、經濟、文化、宗教上都有非常緊密的聯繫，也有非常激烈的競爭。在人均GDP方面，北歐國家都是GDP高度發達的國家，並且是非常富裕的國家——尤其是挪威，因為有北海的石油資源，所以GDP非常高。瑞典是人口比較多的國家，國土面積也比較大。在這些國家的人口中，於國外出生的人口比例非常高，在瑞典達到了19.4%，這也造成了瑞典目前的一些政治問題。

什麼是北歐模式？

到底什麼是北歐模式？為什麼北歐模式被有些學者或者是有一些文獻稱為政黨政治的下一個超級模式（the next supermodel）？今天北歐模式的特徵包括（全民）普遍福利、廣泛的公共服務、強有力保障的勞工權利、強勁的勞動力市場、高稅率等。

在美國，很多人覺得北歐是社會主義國家——因為北歐國家有非常高的稅率，非常強勢的大政府，還有一些公有制經濟。當然北歐也有市場資本主義，一些國有企業也在經歷私有化。北歐國家的政府也希望推動兩性平等，致力於保障勞工權利——勞工權利背後指代的就是積極的勞工政策，因為北歐國家有“彈性安全”——允許職工下崗，但是給予非常好的福利，這也是現在有些國家學習北歐模式的原因。

北歐模式還有一些特點，它有安定的社會、非常高水平的教育，整體來講人們對於政府的信任是非常高的。大家可能記得美國前總統裡根曾經講過這麼一句話，“我來自政府，我是來幫助老百姓的”（I'm from the Government, and I'm here to help）。在北歐，人民對政府的信任不止是這樣，人們對政府的信任是非常高的，社會很團結。另外，我們的政治有高度的共識。

北歐的全球競爭力變化

福山教授（Francis Yoshihiro Fukuyama）曾經提出“如何到達丹麥”（getting to Denmark）的命題，其實講的是如何實現像丹麥這樣的國家建構模式。他說，“對於發展中國家的人來講，丹麥可謂是謎一樣的地方，因為丹麥有非常好的政治和經濟制度，它穩定、民主、和平、繁榮、包容，且政治腐敗程度極低” 。這是福山教授對北歐社會的評價。

北歐國家在全球競爭力排名都排在前列。丹麥在國家競爭力方面排第五，在公共機構的質量方面排第一。在《新聞周刊》的報導中，杰弗裡·薩克斯（Jeffrey Sachs）教授曾經說過這麼一句話，他說北歐國家是世界上最好的國家（ the world's best countries），而且它很好地平衡了競爭和合作，非常好地平衡了資本主義和社會安全。

不過，北歐國家在經濟發展中經歷的幾個不同階段。在二戰之後，北歐國家曾經有一段時間實現了快速的經濟發展和經濟繁榮。持續到了70年代中期，當時的經濟發展速度差不多是5%——對於北歐國家來講，5%的經濟發展速度是非常快的，而且也是非常重要的。北歐國家在50年代後期、60年代、70年代就開始大規模地擴大國家福利，成為了福利國家。北歐國家提供了普遍和全面的社會保障。在瑞典，它的經濟發展還有一個特點，就是大型產業的集中發展，包括電信、運輸、公共事業等大型行業、產業的集中式發展。丹麥和挪威也經歷了工業和基礎設施的重建，在這之後出現高稅收，公共部門支出也有所增加。

從70年代中期開始，北歐國家遭遇了非常嚴峻的經濟挑戰。 70年代中期出現的石油危機使得整個經濟增長率下降到了2-3%。挪威經濟受到的影響比較小，因為它在北海發現了石油，獲得了資源優勢，在這一輪經濟挑戰中受到的影響沒那麼嚴重。 20世紀90年代中期開始到2008年出現了經濟復甦，之後，瑞典就開始放鬆管制，對稅收制度、養老金制度進行改革。瑞典還推動了國企私有化的改革，而且瑞典在1995年加入了歐盟。丹麥主要是加強了靈活保障的模式，讓勞動力市場從這種靈活保障當中大大獲益。除了勞動力市場獲益，外貿也給丹麥帶來了很大的益處，所以丹麥在全球貿易當中是一個很大的受益者。

丹麥勞動力保障大部分由國家提供

（圖源：Vasakronan）

大概是在2008、2009年，全球金融危機重創了瑞典（見下表）。這一場橫跨大洲的全球金融危機也影響了瑞典和丹麥兩國的經濟。挪威也在一定程度上受到了衝擊，儘管挪威在2014年到2021年實現了經濟復甦，這一經濟復甦進程主要是基於創新、可持續發展、技術和綠色能源，以及進一步的福利制度改革，但是北歐確實逐漸失去它的競爭力，其全球競爭力排名也在逐漸下降。 2019年，瑞典的排名已經滑到了第10位，挪威是第17位，冰島是第26位。所以從全球競爭力來看，尤其是把經濟增長作為一個主要維度的競爭力來評估，北歐國家的經濟增長是疲軟的，競爭力也在下降。

表：1985—2010年瑞典經濟增速

瑞典經濟增長在2008年受到重創（圖源：論文General purpose technology diffusion and labour market dynamics: A spatio-temporal perspective）

位於瑞士洛桑的國際管理髮展學院（IMD）也做了另外一個排行榜。在這個排行榜中，2022年丹麥排位第一。根據世界經濟論壇的排序，北歐國家的排名在下降，所以如果看整體的綜合競爭力排序，中國不管是在OECD國家裡面，還是在其它的排行中，都表現得非常好，而且比OECD國家的排名都要高。所以不同的排行榜也有不同的關注維度，側重點不盡相同。

北歐的政黨模式

北歐，尤其是斯堪的納維亞國家，有“2+3”模式的政黨模式；它們由共產主義政黨、民主社會主義政黨、社會農業主義（social agrarianism）政黨、自由主義政黨和保守主義政黨組成。五大主義在斯堪的納維亞國家非常重要，他們在政治歷史、政治生活當中是非常重要的，尤其是在1995年以後，主要是有分裂的左翼和分裂的非社會主義陣營——20世紀20年代，共產黨在瑞典被視為左翼。

斯堪的納維亞國家五大政黨

（圖源：作者自製）

這些政黨在北歐都有著悠久的歷史，北歐的政黨體制也被政治科學家斯坦·羅坎（Stein Rokkan）稱為“受凍結的政黨制度”（the frozen party system）——這種現像從1966年開始，比如在瑞典，社會民主黨領導了政府40多年。共產主義、社會主義是相對偏左翼的，農業主義是偏中立的，還有自由主義是偏右翼的黨派。還有比較小的政黨，比如挪威有基督教人民黨，它的作用或者重要性沒有那麼凸顯。

這是1985年瑞典大選的格局（如下圖），到了今天基本上仍然如此，沒有發生本質的變化。

1985年瑞士政黨及投票占比

（圖源：作者自製）

2022年瑞士政黨及投票占比

（圖源：BBC）

在1940年、1968年時，主要是左翼的共產黨在瑞典大選中扮演最重要的角色，占到了議會的最多數席位。但是共產黨確實沒有入主政府的內閣，只是它的席位曾經是比較多。在1985年時，社會民主黨獲得了166個席位。剛才我也提到，在瑞典，社會民主黨執政長達40多年。在“政黨凍結”的體制下，社會民主黨長期執政。儘管社民黨只在兩次選舉（1940年和1948年）中獲得超過50%的選票，但是在議會當中是否獲得絕對多數席位並非最重要的，主要是看反對派能否獲得多數的席位，由此決定執政黨是否可以繼續執政。所以它是一種反向的或者是消極的議會機制安排。社會民主黨哪怕沒有獲得超過50%的選票，也仍然可以執政。因為反對派不能獲得多數席位，社民黨就可以執政。因此直到2014年，社會民主黨一直是瑞典政壇中一個主要的政黨，直到2014年它才不得不與其它的政黨聯合組閣。

丹麥也有“政黨凍結”的情況，社會民主黨在丹麥是佔優勢的。如果獲得民眾選票的比例較小，社會民主黨可以與其它的政黨組成聯合政府，來獲得議會的多數議席。我們看到自由黨，也就是前農業黨，在20世紀90年代的一段時間獲得了比社會民主黨更多的選票，也就有權組建政府。

20世紀90年代丹麥內閣成員

圖源：lex.dk（作者提供）

在政府結構以及政府與議會關係方面，北歐與歐洲其他地區有區別。首先是威斯敏斯特體系，通常是兩個政黨競選，輪流執政。英國是典型的例子，保守黨和工黨這兩個政黨相互競爭、輪流執政。行政比較強大，議會相對弱小，這就是威斯敏斯特體系的特點。

此外是麥迪遜體系。這是一種制度約束，追求的是製衡，所以在麥迪遜體系下政治權力被分散。美國就是一個典型的政治權力分散的例子。在麥迪遜體系之下，其政治權力得到約束和製衡。

北歐國家介於這兩者之間，具備強有力的政黨，也有強有力的議會。議會可以解除個別部長的職務，也可以要求提前選舉。所以議會在北歐國家的政治體制中非常強大，具有很大的影響力，這就使得黨派之間經常需要談判。

1973年，丹麥曾經歷了一場“選舉地震”（earthquake election），中間民主黨（Center Democrats）、進步黨等民粹主義政黨開始進入議會。同時，丹麥共產黨自1960年以來首次重返議會。後來在瑞典也發生了同樣的情況。很多民粹黨派所推崇的政策都是一樣的——反移民、反高稅率。在2015年時，民粹主義政黨也拿到了選票的21%，甚至成為了丹麥的第二大黨。但是他們後來並沒有進入到政府，議會中後來出現了新的自由主義黨派。在2013年的時候，挪威民粹主義政黨開始成為保守黨政府的一部分。

瑞典比較特別，其綠黨打破了“2+3”的政黨格局——而這種格局在過去已經持續了非常多年，所以我們稱之為“受凍結的政黨制度”。但是，它們後來拿到了超過5%的選票，進入到議會，這也是今天瑞典議會的執政基礎構成。   

丹麥的綠黨是20世紀90年代才出現的，這個黨當時沒辦法把環境問題納入到自己的政治議程中。丹麥仍然有社會民主黨政府，主要由社民黨肩負起組閣任務，但仍然是一個聯合政府。所以，這個聯合政府裡面也有民主黨，還有丹麥自由黨（Venstre，也是大黨），還有一個溫和的中間黨。最近，丹麥政壇也出現了一些變化，主要是因為農業黨逐漸跟中間黨結合。民主黨（Denmark Democrats）也是一個比較有民粹性質的黨，在丹麥逐漸具備影響力。瑞典有非社會主義的政黨，比如右傾的民主黨。根據黨員人數，第一大黨仍然是社會民主工人黨，第二大黨是溫和聯合黨。剛開始，兩黨都拒絕跟這些民粹主義政黨合作，因為這些民粹主義政黨都反移民、反高稅率。但如今，兩黨沒有辦法，必須要跟民粹主義政黨協作，因為民粹主義政黨拿到了相當比率的投票。

再看挪威的情況，雖然今天挪威的政府是由社會民主黨組建的，但是過去這些年，則主要由保守黨和以反建制民粹主義著稱的進步黨通過聯盟方式當選並執政。

2017年，歐洲的民粹主義極端右翼黨派贏得了較多選票（圖源：彭博社）

“在天堂也有問題”，

北歐面臨巨大挑戰

北歐模式也存在一些問題，我把它叫做“在天堂也有問題”（trouble in paradise）。從目前的形勢看，北歐不再是一個完美的“天堂”，過去的“天堂”如今面臨巨大的挑戰。

首先，全民福利制度本身受到了一些因素的製約，比如人口老齡化問題。日本也存在嚴重的人口老齡化問題，但相較日本，北歐國家的老齡化問題給全民福利制度造成了巨大的壓力。贍養老人缺乏護工，私營醫療機構開始與公共醫療機構進行擠兌性競爭，並給高收入群體開設特權服務，這就改變了過去這種全民平等和全民高福利的製度。另外，由於大量的監管需求，全民福利制度催生了巨大的官僚系統。城市所有的服務都要被評估、衡量和計算，一些公共機構，如醫院、老人院、幼兒園，疲於完成指標，時常忽略了真正幫助他人的初衷。

今天大約有230萬的丹麥人開始購買個人醫療保險，85%的勞動力都有了私人的養老安排，20%的丹麥小學生要上私校，這在25年前是無法想像的。另外，今天購買私人家居護理和健康保障的人數在丹麥也逐年增加，但稅率依然高昂。這樣一種體制導致了社會分化：一部分人由於收入有限，則不得不在納稅之後依賴於這些公立的服務；另一部分人在上繳高稅率之外，又購買了私人健康保險。如此一來，這就造成了人民之間普遍的不滿：前者承受了高稅率，卻沒有得到平等的服務；而後者交的稅則對自身毫無用處。

第二，北歐面臨嚴峻的移民問題。除了來自中東、非洲的移民，現在還有人數不斷攀升的難民。其實，北歐國家願意給難民和移民高福利、社會保障和政府補貼，以及教育的機會。北歐國家實行全民福利制度，所以社會福利同樣適用於難民和移民。但問題是很多難民和移民本身是比較貧窮的，需要額外的照顧；他們的教育水平並不高，需要政府去提升他們的能力，這就造成了人們對於公立服務的不滿。

移民對今天的瑞典來講已經成為一個很大的問題。除此之外，各種騷亂、犯罪、大規模的槍擊，甚至還有團伙作案等情況在丹麥也有發生，造成了大量的社會問題。北歐國家如今也沒有提出一個行之有效的解決移民問題的方案。瑞典的社會民主黨希望能對移民實行更激進的政策，但是政府中仍然有溫和派認為，這些難民、移民都是窮人，尤其是來自中東的，政府應該對他們有所幫助，而過去社會民主黨一直也是這樣做。然而，最近在挪威和瑞典的社會民主黨則轉向比較激進的政策，他們也感受到移民問題的壓力越來越大，希望以此制止移民問題，以便繼續保證對本國的執政權。可以說，移民問題是“房間裡的大象”。移民問題是引爆社會問題的一個非常大的導火索。

刚刚穿越德国边境，聚集在丹麦Padborg 火车站的移民（图源：《大西洋》杂志）

第三，北歐和歐盟的關係。很多的北歐國家，包括丹麥，其實是不太願意被歐盟“一體化”。歐盟內部其實是高度分裂的，如果北歐國家真的發起公投，結果可能和英國一樣——有意離開歐盟。丹麥1973年加入歐盟，瑞典和芬蘭都是1995年加入歐盟，挪威發起了兩次入歐公投，但是都失敗了，所以挪威現在還不是歐盟成員國。歐盟也是一個極大的官僚建制，涵蓋了所有跟貿易相關的問題，以及跟中國相關的問題。北歐國家都需要去遵守歐盟議會的法律，而非本國的法律。丹麥在《馬斯特里赫特條約》中有自己的“內外區”。換言之，丹麥保持了自身的貨幣和立法權力。北歐國家有時候被美國認為是社會主義，其實不是這樣，它們介於社會主義和資本主義之間。但是在這些國家也有相當的公有化經濟成分，有差不多1/3到1/2的勞動力都是從國家那裡拿工資的。現在，北歐國家的國有經濟成分已經非常少了，失業福利非常高，也是靈活和安全的，移民也可以享受到這些高福利，包括失業福利等。

馬斯特里赫特條約談判現場

（圖源：歐盟委員會官網）

站在歷史十字路口的北歐國家

最後，斯堪的納維亞半島國家其實也是站在歷史的十字路口，有非常艱難的選擇題要做。斯堪的納維亞半島國家傳統上來講是比較保守的。對他們來講，改變、創新是非常難的，因為這意味著所有的利益攸關方之間要進行妥協和談判。斯堪的納維亞半島國家要做的選擇很多：公共部門到底要更多還是更少？稅率要更高還是更低？性別平等、社會公正是要更多還是更少？財富要如何再分配？怎麼對稅收進行利用？私有化程度要更高還是更低？個人選擇更多還是更少？移民更多還是更少？以及跟歐盟的互動是更多還是更少？更多的全球化還是更少？如今，在很多問題上我們都沒有達成一致。

最後請大家看我自製的這張圖。黑色曲線是斯堪的納維亞模式。這一模式更多強調政府機構、公共機構的建設，但是對於市場、個人而言，機構的建設相對較少。這就跟英國形成了很大的區別，跟德國也有很大區別。德國是紅色的線，其更多關注的是民間社會、勞動力市場。

圖源：作者自製

北歐國家如今也在慢慢地改變福利模式，更多地是一種以合作為基礎的聯合協調的福利組合模式。這裡面有公共支出，有個人的稅收，也有一些私有化的解決方案，也就是私人的聯合融資。我們沒有向英國模式轉型，因為英國模式是一種分裂的社會福利模式，我們沒往那個方向發展，我們現在開始推動靈活的福利組合，即這一福利組合模式提供了更多的選擇，而不是單純的像過去那樣，由政府單方面支持的福利。如果說我們在丹麥圍繞是否想推動少交稅、低福利，以此進行全民公投，我覺得大部分人都會反對，他們願意交高稅費來獲得高福利，所以他們只是希望自己交的稅費能夠取之於民、用之於民。

本文作者

柏思德（Kjeld Erik Brødsgaard）：哥本哈根商學院國際經濟、政府和商業系教授。

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