导读 · 2023.08.08
柏思德（Kjeld Erik Brødsgaard）教授主要从北欧的政党与政府模式、北欧所面临的移民问题、北欧福利制度等方面阐述了他对北欧政党政治与现代化的看法。本文由IIA学术编辑组整理自柏思德教授于百川论坛——“政党与现代化：中国与世界”2023研讨会上的演讲。
今天，我讲的议题是北欧的政党和北欧的政治秩序。北欧包括哪些国家？主要是丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典，还有一些区域处于自治或半自治状态，比如法罗群岛、格陵兰岛、阿拉兰岛等等。挪威直到1814年才脱离丹麦，冰岛也是1947年才脱离丹麦；芬兰在1809年脱离瑞典，在1809年到1917年它又是俄国的一个自治区。丹麦、挪威和瑞典都是君主立宪制，冰岛和芬兰是半总统制，总统也拥有部分宪法规定的权力。
我讲北欧，其实聚焦的就是斯堪的纳维亚半岛。斯堪的纳维亚半岛从国家的类别上指的是丹麦、挪威和瑞典，这三个国家曾经组建了一个联盟，后来三国之间的联盟破碎——因为过去在北欧，丹麦比较强，但是在18世纪时，瑞典的军事实力变得越来越强。因此，丹麦、挪威和瑞典这三个国家在语言、经济、文化、宗教上都有非常紧密的联系，也有非常激烈的竞争。在人均GDP方面，北欧国家都是GDP高度发达的国家，并且是非常富裕的国家——尤其是挪威，因为有北海的石油资源，所以GDP非常高。瑞典是人口比较多的国家，国土面积也比较大。在这些国家的人口中，于国外出生的人口比例非常高，在瑞典达到了19.4%，这也造成了瑞典目前的一些政治问题。
什么是北欧模式？
到底什么是北欧模式？为什么北欧模式被有些学者或者是有一些文献称为政党政治的下一个超级模式（the next supermodel）？今天北欧模式的特征包括（全民）普遍福利、广泛的公共服务、强有力保障的劳工权利、强劲的劳动力市场、高税率等。
在美国，很多人觉得北欧是社会主义国家——因为北欧国家有非常高的税率，非常强势的大政府，还有一些公有制经济。当然北欧也有市场资本主义，一些国有企业也在经历私有化。北欧国家的政府也希望推动两性平等，致力于保障劳工权利——劳工权利背后指代的就是积极的劳工政策，因为北欧国家有“弹性安全”——允许职工下岗，但是给予非常好的福利，这也是现在有些国家学习北欧模式的原因。
北欧模式还有一些特点，它有安定的社会、非常高水平的教育，整体来讲人们对于政府的信任是非常高的。大家可能记得美国前总统里根曾经讲过这么一句话，“我来自政府，我是来帮助老百姓的”（I'm from the Government, and I'm here to help）。在北欧，人民对政府的信任不止是这样，人们对政府的信任是非常高的，社会很团结。另外，我们的政治有高度的共识。
北欧的全球竞争力变化
福山教授（Francis Yoshihiro Fukuyama）曾经提出“如何到达丹麦”（getting to Denmark）的命题，其实讲的是如何实现像丹麦这样的国家建构模式。他说，“对于发展中国家的人来讲，丹麦可谓是谜一样的地方，因为丹麦有非常好的政治和经济制度，它稳定、民主、和平、繁荣、包容，且政治腐败程度极低”。这是福山教授对北欧社会的评价。
北欧国家在全球竞争力排名都排在前列。丹麦在国家竞争力方面排第五，在公共机构的质量方面排第一。在《新闻周刊》的报道中，杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）教授曾经说过这么一句话，他说北欧国家是世界上最好的国家（ the world’s best countries），而且它很好地平衡了竞争和合作，非常好地平衡了资本主义和社会安全。
不过，北欧国家在经济发展中经历的几个不同阶段。在二战之后，北欧国家曾经有一段时间实现了快速的经济发展和经济繁荣。持续到了70年代中期，当时的经济发展速度差不多是5%——对于北欧国家来讲，5%的经济发展速度是非常快的，而且也是非常重要的。北欧国家在50年代后期、60年代、70年代就开始大规模地扩大国家福利，成为了福利国家。北欧国家提供了普遍和全面的社会保障。在瑞典，它的经济发展还有一个特点，就是大型产业的集中发展，包括电信、运输、公共事业等大型行业、产业的集中式发展。丹麦和挪威也经历了工业和基础设施的重建，在这之后出现高税收，公共部门支出也有所增加。
从70年代中期开始，北欧国家遭遇了非常严峻的经济挑战。70年代中期出现的石油危机使得整个经济增长率下降到了2-3%。挪威经济受到的影响比较小，因为它在北海发现了石油，获得了资源优势，在这一轮经济挑战中受到的影响没那么严重。20世纪90年代中期开始到2008年出现了经济复苏，之后，瑞典就开始放松管制，对税收制度、养老金制度进行改革。瑞典还推动了国企私有化的改革，而且瑞典在1995年加入了欧盟。丹麦主要是加强了灵活保障的模式，让劳动力市场从这种灵活保障当中大大获益。除了劳动力市场获益，外贸也给丹麦带来了很大的益处，所以丹麦在全球贸易当中是一个很大的受益者。
丹麦劳动力保障大部分由国家提供
（图源：Vasakronan）
大概是在2008、2009年，全球金融危机重创了瑞典（见下表）。这一场横跨大洲的全球金融危机也影响了瑞典和丹麦两国的经济。挪威也在一定程度上受到了冲击，尽管挪威在2014年到2021年实现了经济复苏，这一经济复苏进程主要是基于创新、可持续发展、技术和绿色能源，以及进一步的福利制度改革，但是北欧确实逐渐失去它的竞争力，其全球竞争力排名也在逐渐下降。2019年，瑞典的排名已经滑到了第10位，挪威是第17位，冰岛是第26位。所以从全球竞争力来看，尤其是把经济增长作为一个主要维度的竞争力来评估，北欧国家的经济增长是疲软的，竞争力也在下降。
表：1985—2010年瑞典经济增速
瑞典经济增长在2008年受到重创（图源：论文General purpose technology diffusion and labour market dynamics: A spatio-temporal perspective）
位于瑞士洛桑的国际管理发展学院（IMD）也做了另外一个排行榜。在这个排行榜中，2022年丹麦排位第一。根据世界经济论坛的排序，北欧国家的排名在下降，所以如果看整体的综合竞争力排序，中国不管是在OECD国家里面，还是在其它的排行中，都表现得非常好，而且比OECD国家的排名都要高。所以不同的排行榜也有不同的关注维度，侧重点不尽相同。
北欧的政党模式
北欧，尤其是斯堪的纳维亚国家，有“2+3”模式的政党模式；它们由共产主义政党、民主社会主义政党、社会农业主义（social agrarianism）政党、自由主义政党和保守主义政党组成。五大主义在斯堪的纳维亚国家非常重要，他们在政治历史、政治生活当中是非常重要的，尤其是在1995年以后，主要是有分裂的左翼和分裂的非社会主义阵营——20世纪20年代，共产党在瑞典被视为左翼。
斯堪的纳维亚国家五大政党
（图源：作者自制）
这些政党在北欧都有着悠久的历史，北欧的政党体制也被政治科学家斯坦·罗坎（Stein Rokkan）称为“受冻结的政党制度”（the frozen party system）——这种现象从1966年开始，比如在瑞典，社会民主党领导了政府40多年。共产主义、社会主义是相对偏左翼的，农业主义是偏中立的，还有自由主义是偏右翼的党派。还有比较小的政党，比如挪威有基督教人民党，它的作用或者重要性没有那么凸显。
这是1985年瑞典大选的格局（如下图），到了今天基本上仍然如此，没有发生本质的变化。
1985年瑞士政党及投票占比
（图源：作者自制）
2022年瑞士政党及投票占比
（图源：BBC）
在1940年、1968年时，主要是左翼的共产党在瑞典大选中扮演最重要的角色，占到了议会的最多数席位。但是共产党确实没有入主政府的内阁，只是它的席位曾经是比较多。在1985年时，社会民主党获得了166个席位。刚才我也提到，在瑞典，社会民主党执政长达40多年。在“政党冻结”的体制下，社会民主党长期执政。尽管社民党只在两次选举（1940年和1948年）中获得超过50%的选票，但是在议会当中是否获得绝对多数席位并非最重要的，主要是看反对派能否获得多数的席位，由此决定执政党是否可以继续执政。所以它是一种反向的或者是消极的议会机制安排。社会民主党哪怕没有获得超过50%的选票，也仍然可以执政。因为反对派不能获得多数席位，社民党就可以执政。因此直到2014年，社会民主党一直是瑞典政坛中一个主要的政党，直到2014年它才不得不与其它的政党联合组阁。
丹麦也有“政党冻结”的情况，社会民主党在丹麦是占优势的。如果获得民众选票的比例较小，社会民主党可以与其它的政党组成联合政府，来获得议会的多数议席。我们看到自由党，也就是前农业党，在20世纪90年代的一段时间获得了比社会民主党更多的选票，也就有权组建政府。
20世纪90年代丹麦内阁成员
图源：lex.dk（作者提供）
在政府结构以及政府与议会关系方面，北欧与欧洲其他地区有区别。首先是威斯敏斯特体系，通常是两个政党竞选，轮流执政。英国是典型的例子，保守党和工党这两个政党相互竞争、轮流执政。行政比较强大，议会相对弱小，这就是威斯敏斯特体系的特点。
此外是麦迪逊体系。这是一种制度约束，追求的是制衡，所以在麦迪逊体系下政治权力被分散。美国就是一个典型的政治权力分散的例子。在麦迪逊体系之下，其政治权力得到约束和制衡。
北欧国家介于这两者之间，具备强有力的政党，也有强有力的议会。议会可以解除个别部长的职务，也可以要求提前选举。所以议会在北欧国家的政治体制中非常强大，具有很大的影响力，这就使得党派之间经常需要谈判。
1973年，丹麦曾经历了一场“选举地震”（earthquake election），中间民主党（Center Democrats）、进步党等民粹主义政党开始进入议会。同时，丹麦共产党自1960年以来首次重返议会。后来在瑞典也发生了同样的情况。很多民粹党派所推崇的政策都是一样的——反移民、反高税率。在2015年时，民粹主义政党也拿到了选票的21%，甚至成为了丹麦的第二大党。但是他们后来并没有进入到政府，议会中后来出现了新的自由主义党派。在2013年的时候，挪威民粹主义政党开始成为保守党政府的一部分。
瑞典比较特别，其绿党打破了“2+3”的政党格局——而这种格局在过去已经持续了非常多年，所以我们称之为“受冻结的政党制度”。但是，它们后来拿到了超过5%的选票，进入到议会，这也是今天瑞典议会的执政基础构成。
丹麦的绿党是20世纪90年代才出现的，这个党当时没办法把环境问题纳入到自己的政治议程中。丹麦仍然有社会民主党政府，主要由社民党肩负起组阁任务，但仍然是一个联合政府。所以，这个联合政府里面也有民主党，还有丹麦自由党（Venstre，也是大党），还有一个温和的中间党。最近，丹麦政坛也出现了一些变化，主要是因为农业党逐渐跟中间党结合。民主党（Denmark Democrats）也是一个比较有民粹性质的党，在丹麦逐渐具备影响力。瑞典有非社会主义的政党，比如右倾的民主党。根据党员人数，第一大党仍然是社会民主工人党，第二大党是温和联合党。刚开始，两党都拒绝跟这些民粹主义政党合作，因为这些民粹主义政党都反移民、反高税率。但如今，两党没有办法，必须要跟民粹主义政党协作，因为民粹主义政党拿到了相当比率的投票。
再看挪威的情况，虽然今天挪威的政府是由社会民主党组建的，但是过去这些年，则主要由保守党和以反建制民粹主义著称的进步党通过联盟方式当选并执政。
2017年，欧洲的民粹主义极端右翼党派赢得了较多选票（图源：彭博社）
“在天堂也有问题”，
北欧面临巨大挑战
北欧模式也存在一些问题，我把它叫做“在天堂也有问题”（trouble in paradise）。从目前的形势看，北欧不再是一个完美的“天堂”，过去的“天堂”如今面临巨大的挑战。
首先，全民福利制度本身受到了一些因素的制约，比如人口老龄化问题。日本也存在严重的人口老龄化问题，但相较日本，北欧国家的老龄化问题给全民福利制度造成了巨大的压力。赡养老人缺乏护工，私营医疗机构开始与公共医疗机构进行挤兑性竞争，并给高收入群体开设特权服务，这就改变了过去这种全民平等和全民高福利的制度。另外，由于大量的监管需求，全民福利制度催生了巨大的官僚系统。城市所有的服务都要被评估、衡量和计算，一些公共机构，如医院、老人院、幼儿园，疲于完成指标，时常忽略了真正帮助他人的初衷。
今天大约有230万的丹麦人开始购买个人医疗保险，85%的劳动力都有了私人的养老安排，20%的丹麦小学生要上私校，这在25年前是无法想象的。另外，今天购买私人家居护理和健康保障的人数在丹麦也逐年增加，但税率依然高昂。这样一种体制导致了社会分化：一部分人由于收入有限，则不得不在纳税之后依赖于这些公立的服务；另一部分人在上缴高税率之外，又购买了私人健康保险。如此一来，这就造成了人民之间普遍的不满：前者承受了高税率，却没有得到平等的服务；而后者交的税则对自身毫无用处。
第二，北欧面临严峻的移民问题。除了来自中东、非洲的移民，现在还有人数不断攀升的难民。其实，北欧国家愿意给难民和移民高福利、社会保障和政府补贴，以及教育的机会。北欧国家实行全民福利制度，所以社会福利同样适用于难民和移民。但问题是很多难民和移民本身是比较贫穷的，需要额外的照顾；他们的教育水平并不高，需要政府去提升他们的能力，这就造成了人们对于公立服务的不满。
移民对今天的瑞典来讲已经成为一个很大的问题。除此之外，各种骚乱、犯罪、大规模的枪击，甚至还有团伙作案等情况在丹麦也有发生，造成了大量的社会问题。北欧国家如今也没有提出一个行之有效的解决移民问题的方案。瑞典的社会民主党希望能对移民实行更激进的政策，但是政府中仍然有温和派认为，这些难民、移民都是穷人，尤其是来自中东的，政府应该对他们有所帮助，而过去社会民主党一直也是这样做。然而，最近在挪威和瑞典的社会民主党则转向比较激进的政策，他们也感受到移民问题的压力越来越大，希望以此制止移民问题，以便继续保证对本国的执政权。可以说，移民问题是“房间里的大象”。移民问题是引爆社会问题的一个非常大的导火索。
刚刚穿越德国边境，聚集在丹麦Padborg 火车站的移民（图源：《大西洋》杂志）
第三，北欧和欧盟的关系。很多的北欧国家，包括丹麦，其实是不太愿意被欧盟“一体化”。欧盟内部其实是高度分裂的，如果北欧国家真的发起公投，结果可能和英国一样——有意离开欧盟。丹麦1973年加入欧盟，瑞典和芬兰都是1995年加入欧盟，挪威发起了两次入欧公投，但是都失败了，所以挪威现在还不是欧盟成员国。欧盟也是一个极大的官僚建制，涵盖了所有跟贸易相关的问题，以及跟中国相关的问题。北欧国家都需要去遵守欧盟议会的法律，而非本国的法律。丹麦在《马斯特里赫特条约》中有自己的“内外区”。换言之，丹麦保持了自身的货币和立法权力。北欧国家有时候被美国认为是社会主义，其实不是这样，它们介于社会主义和资本主义之间。但是在这些国家也有相当的公有化经济成分，有差不多1/3到1/2的劳动力都是从国家那里拿工资的。现在，北欧国家的国有经济成分已经非常少了，失业福利非常高，也是灵活和安全的，移民也可以享受到这些高福利，包括失业福利等。
马斯特里赫特条约谈判现场
（图源：欧盟委员会官网）
站在历史十字路口的北欧国家
最后，斯堪的纳维亚半岛国家其实也是站在历史的十字路口，有非常艰难的选择题要做。斯堪的纳维亚半岛国家传统上来讲是比较保守的。对他们来讲，改变、创新是非常难的，因为这意味着所有的利益攸关方之间要进行妥协和谈判。斯堪的纳维亚半岛国家要做的选择很多：公共部门到底要更多还是更少？税率要更高还是更低？性别平等、社会公正是要更多还是更少？财富要如何再分配？怎么对税收进行利用？私有化程度要更高还是更低？个人选择更多还是更少？移民更多还是更少？以及跟欧盟的互动是更多还是更少？更多的全球化还是更少？如今，在很多问题上我们都没有达成一致。
最后请大家看我自制的这张图。黑色曲线是斯堪的纳维亚模式。这一模式更多强调政府机构、公共机构的建设，但是对于市场、个人而言，机构的建设相对较少。这就跟英国形成了很大的区别，跟德国也有很大区别。德国是红色的线，其更多关注的是民间社会、劳动力市场。
图源：作者自制
北欧国家如今也在慢慢地改变福利模式，更多地是一种以合作为基础的联合协调的福利组合模式。这里面有公共支出，有个人的税收，也有一些私有化的解决方案，也就是私人的联合融资。我们没有向英国模式转型，因为英国模式是一种分裂的社会福利模式，我们没往那个方向发展，我们现在开始推动灵活的福利组合，即这一福利组合模式提供了更多的选择，而不是单纯的像过去那样，由政府单方面支持的福利。如果说我们在丹麦围绕是否想推动少交税、低福利，以此进行全民公投，我觉得大部分人都会反对，他们愿意交高税费来获得高福利，所以他们只是希望自己交的税费能够取之于民、用之于民。
本文作者
柏思德（Kjeld Erik Brødsgaard）：哥本哈根商学院国际经济、政府和商业系教授。
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