導讀· 2023.08.30
文章從世界經濟出現結構性挑戰的大背景出發，肯定了中國經濟長期向好的趨勢沒有改變，其經濟增長速度保持在合理區間。然而，作者也指出了當前中國經濟增速放緩的原因：內需不足、土地財政依賴度高和社會保障與公共服務水平不高的三大問題。對此，本文作者提出，以住房、教育、醫療等為代表的社會保障制度建設是應對中國經濟新舊動能轉換的有效抓手。針對當前低迷的房產市場，文章以城鎮住房問題為例給出了解決方案。作者強調，在中國的大中型城市裡，應該堅持房住不炒的定位、強調租購併舉和租購同權，以公租房建設為抓手，使城鎮住房逐漸脫離金融屬性而回歸其應有的公共屬性。
本文為IIA團隊“中國經濟的現狀與前景”系列評論文章，將從不同視角聚焦當下中國經濟轉型面臨的機遇和挑戰，供讀者參考。
在全球範圍內，世界經濟正面臨著前所未有的結構性挑戰，這些挑戰在很大程度上影響了各國的發展路徑。然而，對於中國經濟而言，持續向好的長期發展趨勢依然穩固，而這也為我們應對當前形勢提供了有力支撐。作為全球第二大經濟體，中國經濟增長的韌性和潛力令人矚目。儘管全球經濟的不確定性在不斷增加，但中國經濟在內需擴大、創新驅動等多重因素的推動下，保持了相對穩定的增長態勢。然而，在這一過程中，我們也必須直面當前所面臨的一些主要問題；例如需求不足、土地財政難以為繼、社會保障與公共服務水平仍需提高等，這些問題需要我們採取切實措施應對。
“軟基建”能有效地提升一個國家的人力資本水平，是現代經濟發展的重要組成部分。在當前形勢下，中國有機會通過進一步加大軟基建投資，引領經濟轉型升級，進而增強經濟的韌性和創新力。為了抓住機遇、應對挑戰，我們需要製定明確的政策路徑。我們應以大力提升住房、教育、醫療等方面的軟基建水平為抓手，解決經濟轉型階段必然會遇到的一些問題和挑戰，在未來數十年內實現可持續中高速經濟增長，破解發展瓶頸。在世界經濟面臨挑戰的背景下，我們應堅定信心，積極應對，以軟基建為引領，推動經濟實現更高質量、可持續性更高的發展。
世界經濟面臨結構性挑戰
增長乏力是當前全球經濟面臨的一個突出問題。根据联合国于今年1月发布的《2023年世界经济形势与展望》，当前全球经济的减速不仅影响到了发达国家，还波及到一些发展中国家，导致许多国家在2023年面临着经济衰退的风险。美国、欧盟以及其他发达经济体的增长势头都在减缓，对全球其他地区的经济产生了不利影响。考虑到利率上升、实际收入下降以及家庭净资产的显著减少等现象，预计美国消费者在未来将削减支出。利率的增加以及建筑成本的飙升可能会持续对美国房地产市场造成拖累，从而进一步压低住宅固定投资。
聯合國發布《2023年世界經濟形勢與展望》
（圖源：聯合國）
聯合國在最近發布的《世界經濟形勢與展望》中更新稱，2023年的全球經濟增速將上調至2.3%，相較年初預測的1.9%有所提升，然而，2024年的增長預期卻由2.7 %下調至2.5%。報告顯示，受烏克蘭危機、氣候變化以及宏觀經濟結構性問題等多重因素影響，全球經濟正面臨著長期低增長的潛在風險。根據報告預測，在2023年，發達經濟體的增速將達到1%，高於年初預計的0.4%；而發展中經濟體的增長預期則為4.1%，略高於最初預測的3.9%。對於全球通脹率，預計2023年將從去年的7.5%下降至5.2%。儘管有望減緩價格上漲的壓力，但很多國家的通脹水平預計將仍遠高於央行所設定的目標水平。
世界經濟面臨的一系列結構性挑戰，是導致增長乏力的主要原因。全球債務、特別是政府債務水平高企，就是一個尤為突出的問題。 2020年，全球債務總額攀升至226萬億美元，年增速創下了二戰以來的最高紀錄。其中，政府債務的增量佔據了全球債務增量的一半以上，導致全球公共債務與GDP的比例飆升至創紀錄的99%。此外，非金融企業和家庭的私人債務也達到了歷史新高。特別值得注意的是，發達經濟體的債務增長尤為顯著，其公共債務與GDP的比重從2007年的大約70%增加到2020年的124%。高債務水平不僅增加了金融風險，也限制了各國應對危機和實施結構性改革的財政空間。
當前世界經濟和全球化所面臨問題背後的深層次原因是多方面的，其中的一個重要因素是2007-2008年全球金融危機以及2009-2010年歐洲主權債務危機的餘波。這兩場危機對全球經濟造成了巨大的衝擊和損失，也暴露了全球金融體系、貿易體制、治理機制等方面存在的深層次問題和結構性缺陷。這兩場危機加劇了全球債務危機，為了應對金融危機和債務危機，各國央行實施了前所未有的貨幣寬鬆政策，大量增加了貨幣供應和流動性，從而導致了全球通脹水平的上升。這兩場危機還使得國家內部和國家間的不平等問題日益加劇，在發達經濟體內部，婦女、青年、低收入者等弱勢群體也受到了更強烈的衝擊，從而導致收入和財富分配更加不均。這些影響都削弱了經濟增長動力，導致全球經濟增長速度的明顯下降，發達經濟體和發展中經濟體的增長速度也都明顯放緩。值得注意的是，這些問題和缺陷在近幾十年內不僅沒有得到有效解決，反而在新冠肺炎疫情和俄烏戰爭爆發後被進一步放大和加劇。
中國經濟長期向好趨勢沒有改變
在全球經濟面臨結構性挑戰、增長放緩的國際環境下，中國經濟長期向好的趨勢沒有改變。中國經濟基本面依然健康，在經歷新冠疫情等因素的挑戰後，現在呈現出穩中向好的態勢。中國經濟增長速度保持在合理區間。從2020到2022的這三年裡，在疫情和俄烏衝突的不利影響下，中國GDP年平均增長率為4.4%，顯著高於世界1.9%的年平均增長速度。這說明中國經濟具有強大的韌性和潛力，能夠在應對疫情和外部不確定性的同時，保持穩定的增長態勢。 2023年上半年內，中國國內生產總值同比增長5.5%，明顯快於去年全年3%的經濟增速，也快於一季度4.5%的經濟增速。從目前的數據來看，今年完成5%左右的增長目標對我們而言問題不大。
然而最近幾個月以來，一些不負責任的國際媒體和所謂專家，又挑起了新一輪唱衰中國經濟的輿論攻勢。這一次，他們將主要矛頭對準了中國的房地產市場，並把中國目前的情況與日本當年的泡沫經濟相提並論。這種評論是偏離事實、極不合理的，因為現在的中國和當年的日本除了一些表像上的相似之處外，在經濟發展水平和體制等本質層面存在著較大差異和不可比性。
首先，中日兩國的發展階段不同。當日本經濟遭遇房地產泡沫破裂時，日本已經達到發達國家水平， 1991年人均GDP達到2.9萬美元（比同時期的美國還高出近五千美元），技術進步和生產力水平的提升空間也已經有限。按不變價格計算，中國現在的人均GDP不到當時日本的四分之一，無論是人均產出還是技術水平，提升的空間依然巨大。日本當年的經濟發展已經達到了世界先進水平，其發展潛力有限。而中國在未來幾十年仍然可以保持中高速的經濟增長，仍有巨大的發展潛力值得繼續挖掘。
其次，中日兩國的經濟體制也不同。日本在過去幾十年推行新自由主義經濟政策，而中國則採用社會主義市場經濟，政府在宏觀調控方面有較強的能力。在新自由主義經濟體制下，日本政府很難平衡施策的速度、時機和時效，而中國在經濟政策方面具備更大的彈性和更強的執行力。同時，中國民眾對政府的經濟政策抱有信心，相信政府有能力採取應對措施。
再次，兩國的城鎮化水平和區域發展情況也存在差異。日本當時已經基本完成城市化進程，經濟結構已趨於成熟，住房需求不再大幅增長。而目前中國的城鎮化仍在發展之中，還有數億人口未完成生活和工作方式的城鎮化，住房需求依舊強勁。與日本相比，中國地域遼闊，經濟發展在不同地區存在較大差異，局部地區的發展趨勢與全國整體發展趨勢可能會呈現出不一致都是正常的現象。就拿房價來說，迅速上漲主要發生在部分一、二線城市和少數其他城市。中國部分四五線城市的房價一平米不到兩千元，這些地方不太可能存在泡沫。
因此，正如中國經濟已進入新的發展階段，房地產市場亦是如此。部分城市的房價波動可能會被誤認為是泡沫的膨脹和破裂，但中國絕不會像日本那樣經歷“失去的十年”、“二十年”或“三十年”。我們有條件和能力來保持房地產領域和整個社會經濟的長期可持續發展。
就中長期趨勢而言，中國的經濟基礎非常穩固，經濟規模已經超過了120萬億元，按名義匯率計算穩居世界第二，按購買力平價（PPP）計算已經多年穩居世界第一，不僅擁有完整的產業體系和有許多高素質人才，還有性能良好的硬件基礎設施。中國是全球最大的潛在消費市場，其市場潛力一直在釋放，而我們還有很多領域需要投資，因此需要更多完善的公共服務和基礎設施，這都為我們帶來了巨大的市場機會。中國在優化經濟結構、提高城市化水平、促進區域協調發展、建設全國統一大市場等方面都還有很大的發展空間。我們要在堅持擴大內需的同時，深化供給側結構性改革，而這將進一步發揮出中國超大規模市場的優勢。國內市場的拓展和潛力的釋放，都將不斷激發各種企業的活力、動力和創造力。
中國經濟正在加快新舊動能的轉換，中國的創新能力不斷提升，傳統產業也在向高端化、智能化、綠色化方向發展，先進製造業和現代服務業的融合也在加速進行，高技術產業、戰略性新興產業、綠色低碳產業等新動能也在快速發展，為中國經濟提供了新的增長點。同時，中國正在深化改革，特別是在重點領域和關鍵環節進行全面改革，對外開放水平也在不斷提高。中央政府和國務院的決策正在加速實施，各項政策的效果也在逐漸顯現，舊政策和新政策也在協同發力。中國經濟將在2023年上半年持續恢復的基礎上，保持穩定向好的發展態勢。
中國經濟正向高端化、智能化方向發展
（圖源：央廣網）
中國經濟當前面臨的主要問題
在肯定成績、明確優勢、增強信心的同時，我們也必須認識到中國經濟當前確實面臨著諸多問題，其中部分問題甚至十分嚴峻。進入2023年下半年以來，經濟增速有所放緩，這主要是出口放緩和內需恢復不平衡與滯後的結果。出口放緩，主要與世界經濟復甦乏力、全球貿易投資放緩以及歐美等國實施旨在抑制通膨的貨幣緊縮政策所導致的外需減弱有關。這種國際經濟環境中所帶來的不利因素影響的不僅是中國，自今年以來，以亞洲經濟體為代表的出口導向型經濟體都遭遇了不同程度的外貿下滑，新加坡、日本、印度、印尼、越南、韓國等國的出口都呈現出下降趨勢。
這些外在的不利因素在某種程度上不是我們能決定的。在全球經貿這一輪下行週期的影響下，我們更應該關注那些可能製約中國經濟發展的內在因素。按支出法來計算，國內生產總值等於消費、投資與淨出口三者的總和。淨出口受外部條件影響，我們無法完全掌控。因此，我們需要把工作的重點聚焦到促進消費和提升投資規模及其有效性上來。要促進中國經濟的可持續健康發展，我們至少需要解決以下三個問題。
第一，總需求依然不足，為經濟轉型升級帶來新的阻力。這裡的問題主要還是集中體現在內需方面。國內需求不足，導致工業企業利潤有所下滑，部分行業中小企業運營困難，價格持續低位運行。國內消費需求疲軟問題仍然存在，對實體經濟造成了深遠的影響，對此我們必須高度重視。自2016年開始，我國新生兒數量快速下降，2022年下降到956萬，大約相當於2016年的一半，2023年預計只有700-800萬。而新中國第三次嬰兒潮出生的人口（1986年至1991年）在過去幾年正處於生育的黃金年齡，這與新生兒數量下降的趨勢極不相稱。出生率過快下降，其本質是有效需求嚴重不足，生育和養育下一代作為人類的基本需求之一，由於各種原因，現在逐漸變為一種許多年輕人不願意觸碰的“奢侈品”。如果新生兒數量過快下降問題現在不著手解決的話，那麼二三十年後中國老年人口撫養比將上升到社會難以承受的水平。如果人口大幅萎縮，我國巨大的基礎設施投資也將難以產生回報，那麼我們這麼多高質量高鐵、高速公路、橋樑、隧道、機場豈不浪費？而這樣的失衡人口結構也將進一步抑制內需。
第二，土地財政依賴度高也會帶來負面影響。土地財政目前在地方財政中佔據重要地位。這種模式在一定程度上能促進地方經濟快速增長，但也因此會帶來一系列問題。首先，地方政府在土地出讓和土地增值方面存在一定的盲目性和衝動性，可能會出現過度依賴土地財政的情況，不利於經濟的長期穩定發展。其次，土地財政模式容易導致社會資源不合理配置。土地財政使得土地成為主要收入來源，導致土地價格上漲，從而帶來過度開發、規劃混亂、環境惡化等問題，不利於長期可持續發展。最後，土地財政模式容易導致土地過度壟斷和利益分配不公等問題。大型開發商壟斷土地資源，微小企業難以獲取，土地過度壟斷和利益分配不公等問題逐漸顯現，阻礙了包容性增長的實現。此外，由於人口老齡化、少子化的影響，再加上大規模的快速城鎮化已接近尾聲，土地財政主要發揮積極作用的時代已經過去了。因此，我們需要在土地財政模式的調整上採取更加謹慎和持續的態度，減少對土地財政的過度依賴，促進土地資源的合理配置，推動土地利益的公平分配，從而更好地實現包容性的可持續發展。
第三，社會保障與公共服務水平仍需提高。雖然中國在社會保障和公共服務方面已經取得了很大進步，但仍有很多不足之處。例如，基本養老保險和醫療保險統籌層次較低，覆蓋範圍不全面和水平不充分，城鄉居民間保障差距較大等問題仍然存在。這會導致一些弱勢群體無法享受到經濟增長所帶來的福利，進而影響包容性增長的實現。此外，與世界一流的交通基礎設施相比，住房、教育、醫療等方面的“軟基建”建設仍然相對滯後。這些問題的存在會影響到人們的幸福感和獲得感，也會影響到經濟發展的可持續性和包容性。因此，我們需要加大對這些問題的關注和解決力度，加強社會保障制度建設，大力提高住房、教育、醫療等公共服務供給的公平性、可負擔性和可及性。
政府安排醫護人員定期去偏遠鄉村給當地村民們
提供醫療保障服務
（圖源：央視網）
如何抓住機遇、應對挑戰
從上述分析可以看出，中國經濟長期向好的基本面沒有改變，只要解決了經濟轉型階段必然會遇到的一些問題和挑戰，突破了發展瓶頸，中國在未來數十年內完全可以實現可持續的中高速發展。要解決這些問題和挑戰，大力提升住房、教育、醫療等方面的軟基建水平可以作為一個抓手。
大規模的軟基礎設施投資，從根本上解決住房、教育、醫療、養老等方面的問題，讓廣大中低收入群體免除後顧之憂，是踐行以人民為中心的中國式現代化之路的重要舉措。通過全面升級軟基礎設施，促使新型城鎮化朝著建設宜居、宜業、宜育城市的方向發展。這種做法不但能直接提升人民的獲得感、降低貧富差距、促進社會穩定並有利於包容性增長的實現，同時還能降低中國居民的預防性儲蓄水平，全面釋放人民的消費潛力，從而極大地擴大內需、促進消費。而加大對軟基礎設施的投入本身就能直接提高經濟增長，因為它是投資需求的一部分，而且是一種在經濟上能夠取得長期回報的有效投資。
截至2022年底，中國城鎮化率已達65.2%。因此，要實現可持續發展，關鍵還是要解決城鎮問題。以城鎮住房問題為例，在中國的大中型城市裡，應該堅持房住不炒的定位、強調租購併舉和租購同權，以公租房建設為抓手，使城鎮住房逐漸脫離金融屬性而回歸其應有的公共屬性。要促進包容性的可持續發展，從住房成本來看，一個城市的平均房租收入比是一個比較有代表性的指標。如果是自有房，有房貸的話，可用房貸月供在收入中的佔比來替代房租收入比。從國際經驗來看，把平均房租收入比控制在15%以內，民眾生活幸福指數較高，包容性增長比較容易實現。為促進包容性的可持續發展，我們建議將城市的平均房租收入比控制在10%以內。我們建議以實現10%的平均房租收入比為目標，來確定一個城市需要建設的公租房數量。例如，如果某城市需要建設100萬套公租房才能把平均房租收入比降到10%左右，那麼100萬套就是一個大致的目標。
漫畫：租購併舉
（圖源：新華社）
在財政可行性方面，公租房建設不用交土地出讓金，因為土地和房屋的所有權依舊歸屬政府，成本構成以建築成本為主。以一、二線大城市為例，按每平米4000元的建設成本（通過政府集中採購和談判再壓低30%左右是可能的）以及月租每平米25元來計算，收取大約13年的租金就能回本，計入資本成本的話，18年左右也能收回成本。並且在收回成本後，無論土地還是房屋產權依然是政府所有的，屆時可以根據當時的情況繼續租賃或以合理價格出售給入住者，從而進一步加強人民的獲得感與歸屬感。
要全面升級中國的軟基礎設施，應以解決住房問題為突破口，但不能只是簡單地建造一定數量的公租房。在選址上，公租房要建在交通便利的地方（如果是建在有地鐵的城市，離最近現有的或規劃中的地鐵站不超過2公里），在產業集中、就業機會多的區域內或鄰近地方要多建，不能全部建在偏遠的、遠離就業的地區。在公租房小區周邊，要提供全方位配套，小學、中學、托兒幼教、醫院、體育休閒設施、停車場、購物和服務業消費場所的數量要和公租房小區人口規模相匹配。
大規模建設周邊配套齊全、公共服務完善的公租房確實是一個大手筆，因為會觸及許多既得利益，因而會產生較大阻力，但實際上這是在做加法，並沒有直接觸碰到商品房市場的蛋糕，是克服路徑依賴和既得利益群體阻力的有效方法，是在用創造性的思維來破解房地產綁架經濟的困局。解決軟基礎設施短板問題需要大量投資，這本身就是GDP的增長點。更重要的是，這是在築巢引鳳。為人才解決住房需求，自然就留住了人才，也就吸引了企業，因此這樣的投資是會產生長期回報的。從長遠來看，土地財政難以為繼，如果我們全面升級軟基礎設施、解決住房、教育、醫療等民生痛點，從而推動本地經濟的可持續發展，就可以把原來土地財政的一次性收入轉變為地方政府的經常性收入，從而轉變成長期發展紅利。
同時，我們的政府有必要向老百姓說明一個道理，相對於租房，買房未必是一個經濟上更理性的選擇，因此需要破除購買房產永遠保值增值的迷思，特別是在當前中國人口開始下降、老齡化、少子化問題日益嚴峻的大趨勢下。儘管中國房地產市場在過去幾十年裡取得了顯著的增長和升值，但我們必須認識到，大部分的房產在未來不會一直增值。房地產市場的增值是多種因素綜合導致的，包括經濟發展水平、城市化進程、政策變化、供需關係等。這些因素是動態變化的，無法簡單地預測和控制，因此房產價值的增值並非是一種永恆不變的規律。隨著人口下降、老齡化、少子化等問題的加劇，房地產市場面臨著新的挑戰與壓力，房產價值的增值空間會受到極大限制。此外，還需要提醒人們關注房產的折舊和其他持有成本。購買房產不僅需要支付購房成本（包括貸款本金和利息償還），同時還需要考慮房產的維護、管理、稅費等各種持有成本。如果房產的增值速度低於這些成本的累積，實際上就已經出現了虧損。這就涉及到了房地產行業中的“5%定律”，即房產每年的增值如果低於5%，考慮折舊和其他持有成本，實際上已經出現了虧損。這個定律著提醒人們要理性地看待房產投資，不要盲目追求短期的增值而忽視了長期的成本。受中國人口結構的影響，可以預見的是，絕大部分房產在未來數十年裡的年均增值幅度將小於5%，即出現實際虧損的狀況。從現在開始，把中國絕大部分房產看成是類似於汽車一樣的耐用品，將是更理性和明智的消費態度——消費者應該意識到，房子和汽車一樣，從買到手的那一刻開始貶值是正常的現象。房價和房地產市場終將回歸理性，租房和買房一樣都將成為我國人民解決住房需求的合理選項。
對於目前低迷的房地產市場，政府既要有所為，但也要有所不為，即把保護老百姓的利益放在首位，而不是為房地產開發商買單或為擁有多套房的炒房者提供補貼。具體而言，政府在繼續推進“保交樓”的同時，應該適當降低存量住房貸款利率，並提供首套房回購擔保，即為每一個中國公民或家庭提供一個房產額度的回購擔保，業主可以按照當時的購買價格扣除按房屋使用年限的折舊後賣給政府。每個公民或家庭只能享受一次政府回購。這樣的政策不僅能夠短時間內穩定市場信心，同時房價下跌的勢頭也會得到遏制，從而避免房地產市場因出現崩盤而引發系統性風險。更為重要的是，大量中低收入水平的購房者的財富會得到保護，使得他們不至於因為僅有的一套房而蒙受太大的經濟損失。政府回購獲得的房產應該統一管理，以公租房的形式投入住房市場。通過降低存量住房貸款利率和提供首套房回購擔保，幫助財務上有困難的人民去槓桿，幫助解決房地產市場問題，從而實現土地財政轉型和房地產軟著陸。政府回購房產所需資金，可考慮通過發行特別國債來籌集。如果有剩餘資金，政府可以考慮把開發商手裡積壓的庫存也以國家的名義購買並做成公租房，但是只能以成本價購入來減輕開發商積壓的庫存量。 “保交樓”、降低存量房貸利率和提供首套房回購擔保，都是通過住房領域軟基建升級來破解房地產市場當前所面臨挑戰的可供考慮的解決方案。
在當前如此復雜的國內國際環境下，我們在過去幾年保持著顯著高於世界平均水平的增長速度標誌著中國經濟轉型高質量發展取得了階段性勝利。通過全面升級住房、教育和醫療等領域的軟基建來幫助解決“新三座大山”問題，通過發揮政府的作用，在這些民生領域逆轉過度市場化的趨勢，使住房、教育和醫療回歸其公共屬性。這樣的做法既能提升人力資本，從而為人才紅利的釋放創造更好的條件，也能免除人民的後顧之憂、降低預防性儲蓄，從而進一步釋放消費潛力、擴大內需。總之，軟基建投資是能產生長期回報的有效投資，軟基建水平的提升將幫助中國實現社會經濟的健康發展。在此方面我們擁有體制優勢，所以我們是有能力將軟基建存在的短板補齊的，從而為中國在未來數十年實現包容性的可持續發展夯實社會基礎。
作者袁冉東
香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究員、助理院長，兼經濟政策研究中心主任。
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