導讀 · 2023.08.28
本文根據作者在第四屆新時代沿邊開放論壇西雙版納分論壇上的主旨發言（2023年8月18日）修改而成，探討了中國與老撾共同建立的磨憨-磨丁經濟合作區的發展前景。作者指出，中美在亞洲的競爭愈發激烈，分權制度與單邊開放是中國推動東盟共同發展、深化經濟合作，在東南亞制衡美國的關鍵。
本週，IIA團隊將聚焦“中國經濟的現狀與前景”這一話題，推出一系列的相關主題的文章，供讀者參考。
昨天搭乘中國-老撾鐵路從昆明到磨憨，考察了中老磨憨—磨丁經濟合作區等地的沿邊開放，對中國新時代的沿邊開放政策和周邊關係很有感觸。藉這個機會，談幾點看法。
中國和老撾於2015年8月正式簽署《中國老撾磨憨－磨丁經濟合作區建設共同總體方案》
（圖源：中新網）
中國分權戰略的改變
首先講一個關乎經濟分權的學術觀點，因為這個觀點和隨後要討論的沿邊開放政策有關。
我們國家的沿邊開放政策並不是現在才有，而是由來已久。我在1990年代初到美國以後發表的第一篇英文文章就是關於沿邊開放政策的。在1980年代中期，時任中共中央總書記胡耀邦提出了沿邊開放的概念並對沿邊開放做出了很多的重要指示，之後的每一任總書記都很強調沿邊的開放。近年來，隨著“一帶一路倡議”的提出，沿邊開放已經成為這一國家戰略的重要組成部分。
1990年代初，無論中國還是西方的學術界，大家討論的重點是中國的改革為什麼能進行，而蘇聯和東歐國家因為缺乏中國那樣的改革而遭遇了當時人們所見的困難和悲劇。當時大家覺得，很重要的一點就是中國的分權戰略，即中央—地方關係的深刻改變。
在學術界，從中央地方關係變化的角度看中國的改革進程，在很長時間裡一直是一個非常有意思的課題。後來我自己選擇的博士論文題目就是中國的中央地方關係，其中有一部分涉及到雲南。在做論文期間，我當時考察了80年代就開始的五省七方經濟協調會。從1984年開始，西南地區的四川、雲南、貴州三個省，廣西、西藏兩個自治區和重慶、成都兩個市（簡稱五省區七方）決定打破行政區劃的界限，實行橫向經濟聯合，發揮西南的整體優勢，加速發展西南地區的經濟。
經研究，五省區七方商定以“經濟協調會”的形式，實現區域聯合。就我所知，這個協調會和後來發展起來的泛珠三角也是有關聯的。泛珠三角區域較之五省七方面積更大，包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、雲南等九省區（以下稱內地九省區）和香港、澳門特別行政區。我記得，當時五省七方的一個重點就在於如何為四川這樣一個內陸省份尋找一個出海口，而大家認為廣西的北部灣可以成為這樣一個出海口。當然，從另一方面來說，五省七方是比較窮的省份，他們希望通過合作獲得中央更多的支持，追求更快速的發展。不管怎麼說，五省七方經濟協調會的出現表明區域經濟一體化和沿邊開放一直是中國經濟改革的一個重要課題。這個理念到現在還在踐行。今天我們考察的磨憨磨丁經濟區就是這樣一種延續。
毗鄰珠三角的廣西壯族自治區的北部灣經濟區
（圖源：福布斯中國）
從產權角度看中蘇
計劃經濟為何結局不同
後來我又進一步從分權的角度去理解為什麼蘇聯解體了，而中國在90年代之後的發展反而更快了。我進一步從中央地方關係的角度來比較中國和蘇聯不同的發展模式。我發現，蘇聯實際上也處在西方的文化背景下，西方文化有一個特點就是極端主義，非黑即白。這一點在西方的產權理論中得到了明顯的體現。
在西方，關於產權有兩種截然不同的觀點：一是西歐和美國主張的私有產權神聖不可侵犯，這在西方直到現在還是一種信仰；另外一個極端以蘇聯爲代表，主張公有財產神聖不可侵犯。我在普林斯頓大學時期的一個導師研究蘇聯和中國，他建議我從產權的角度去看中國和蘇聯的計劃經濟有什麼不同。我發現，雖然中國和蘇聯一樣實行計劃經濟，在計劃經濟時代的中國地方政府掌握了大多數生產資料；而蘇聯恰好相反，它的中央政府掌握了大多數生產資料。蘇聯的公有財產不可侵犯，並且是中央的官僚機構掌握財產；儘管蘇聯在形式上執行聯邦體系，但是各加盟共和國實際並沒有什麼權力。與此相反，中國儘管實行的是單一制國家，也強調公有製，但是至少公有財產從中央政府到地方政府是可以分割和分享的，中央、省、市和公社不同層級的政府可以分別享受一部分資源。
實際上，中國文明對產權制度並不存在像西方那樣的極端認知。經驗地看，中國歷史上既有公有製也有私有製，並且是同時存在的。春秋時期的井田制就是試圖將公有製和私有製混合起來的一種制度安排。
井田制 （圖源：維基百科）
我提出這一學術觀點主要是想說明分權政策在我們國家發展進程中的至關重要性。今天，如果我們想要講好、搞好沿邊開放的話，分權和產權制度的安排是非常重要的。如果我們的地方政府沒有一定程度的分權和產權（哪怕是使用權），沒有一定程度的自主決策權，沿邊開放推動起來就會比較困難。頂層設計和地方執行之間的關係、中央權力和地方權力之間的關係一定要理順。
沿邊開放的重要性：
東盟是中美競爭的關鍵
我要講的第二點就是要從國家戰略的角度來看沿邊開放的重要性。昨天我們去調研了磨憨磨丁經濟開放區，我們站立的對面就是老撾，老撾又是東盟的一部分，而東盟現在所處的位置對中國的國際戰略非常關鍵。美國在盡力爭取東盟，中國也在爭取，東盟實際上已經成為了中美之間爭取的一個最主要的對象。
觀察中國周邊的國家，中亞很重要，雖然我們有上海合作組織，但是中亞這一區域主要涉及的是國家安全問題，而這些國家的經濟體量並不大。再往東看是朝鮮半島和日本，即東北亞，但日本和韓國今天已經躺平，成為了美國更加緊密的盟友，並且趨向於從雙邊聯盟向三邊聯盟轉型。剩下的就是東盟。美國現在對東盟施加了很大的壓力，希望東盟可以倒向美國陣營。
除了中美雙方的因素外，東盟也有自己的考量因素。東盟內部的一些國家和美國有正式的聯盟協議，比如菲律賓和泰國等。近年來，美國也在極力拉攏越南，越南雖然還沒有正式宣布成為同盟，但也已經成為了準同盟。
在發生了南海的種種爭端后，東盟對中國的態度是什麼呢？東盟以前的決策機制被稱為共識機制，在10個國家達到共識之後，大家默認就接受這個決策。近年來東盟內部有些國家，例如越南和菲律賓，在內部鼓動東盟實行票決制，即少數服從多數。如果這種票決決策機制形成，東盟就會變成美國的陣營。但在目前來看，在去年俄烏戰爭發生後，東盟暫時做了一個“集體決策”，即在中美之間保持自主，既不靠向美國，也不靠向中國，就是不做簡單的“選邊站”。
東盟領導人和中國國家主席習近平出席 中國－東盟建立對話關係30週年紀念峰會
（圖源：美國之音）
但是東盟能夠保持自主的窗口期有多長？目前還是未知數。如果東盟能夠保持自主，對於中國是非常有利的。中國與東盟國家並沒有像美國那樣的同盟關係，如果中美之間真的發生衝突，大部分國家還是會跟著美國跑，因為他們的安全是美國安全體系裡的一部分。從現在的發展趨勢看，美國戰略轉移到亞太地區，美國的冷戰派一直在破壞東亞的穩定。在整個區域，中美對抗已經顯現，但能夠保障和平的機制則幾乎不存在。
從這個角度看，類似中老鐵路和中國—老撾經濟開發區的重要性就顯現出來了。在中國和東盟的關係中有一條原則我們必須堅持，即一定要避免和美國軍事競賽，把和美國的軍事競賽轉換到和美國進行經濟競賽。一旦中美在東亞進行軍事競賽，那麼整個南海和西太平洋就會成為火藥桶，這是中國和東盟都不想看到的。中美之間在東盟的經濟競爭是不可避免的，但也不可怕，因為經濟也是中國在東盟的優勢。
如何與東盟開展經濟合作？
要堅定單邊開放策略
那麼，中國如何與東盟開展經濟合作呢？這是我要講的第三個觀點。我認為，我們需要進行單邊開放。從這個角度看，磨憨-磨丁經濟開發區的戰略地位還需要提得更高，要從與東盟經濟一體化的角度來進行。現實地說，東盟在一些領域對和中國的合作還是保持著謹慎態度的。出於地緣政治的考量，中國周邊都是較小的國家，而中國本身是最大的國家。一旦中國的崛起使得這些較小國家感覺到不確定性，那麼他們就會去邀請距離遙遠的美國，讓西方和美國來“平衡”中國。但是在經濟上，東盟又是依賴中國的，並且隨著中國經濟的發展，這種依賴度越來越高。這些年來，一些東盟國家似乎總是幫中國說好話，但事實其實並非如此，這些國家只是為他們自身的利益說好話。一些東盟國家對中國的投資遠遠超過其對美國的投資。如果中美之間真的發生衝突，由於這些國家的安全體係是美國的一部分，它們就不得不選擇美國；而一旦選擇美國，他們在中國投資的經濟利益就會受到巨大的影響。
因此，中國要在中國東盟經濟合作中有足夠的自信。中國應該在磨憨-磨丁經濟合作區實行單邊開放。老撾的人口總量是700-800萬，約等於中國香港的人口數；14億人口的中國，或者說幾千萬人口的雲南，和老撾在所有議題領域進行對等談判其實是沒有必要的。有很多政策中國方面可以先實行起來，而不是必須等待著老撾去做出對等的反應。作為小國和東盟的一員，老撾的開放困難其實不少。在歷史上，英國的單邊開放比美國的對等開放要成功得多。
根據我自己去東盟各國的觀察發現，一些國家對中國都存在一定的不滿情緒。這些情緒是怎麼來的呢？就經濟而言，其中一個原因是因為中國和當地國家進行低端商品的競爭。中國商人去這些國家開餐館、擺地攤出售中國商品，與當地民眾在民生經濟領域發生競爭，而導致當地小商小販失去競爭力。這種競爭其實是不明智的，我們要改變思路。與東盟國家相比，中國的產業化水平、工業化水平、技術水平遠比東盟除新加坡外的九個國家發達。因此，中國的沿邊開放形式，不應是通過廉價商品傾銷、和當地民眾搶飯碗等小商人思維獲取資源。這樣的沿邊開放既沒有給當地創造就業，也沒有給當地創造稅收，當地的不滿情緒自然會滋生。中國應當綜合考慮國內和周邊國家的比較優勢，根據這些比較優勢，在勞動分工的基礎上進行有效的沿邊開放。中國可以更多考慮將部分產業鏈、供應鏈延伸到東盟國家，通過修建工廠為當地創業就業，為政府創造稅收，實現共贏經濟。
就沿邊開放而言，美國的沿邊開放政策非常值得我們參考。美國北邊的加拿大和南邊的墨西哥，兩國的經濟重心都在靠近美國的邊境。這三國很成功地把邊境從經濟邊緣轉變為經濟中心。與中國接壤的國家有14個，如果我們能夠把這些接壤的區域轉型成為經濟中心，那麼我們的周邊安全和發展就會完全改觀。在這方面，中國-老撾磨憨磨丁經濟區應當成為一個典範。
此外，當前磨憨-磨丁經濟合作區所在的磨憨由昆明託管，這種飛地經濟託管形式也參照了深圳深汕合作區的經驗。在參照過程中，既要看到託管的長處也要看到託管的短板。以深汕合作區為例，深圳市和汕頭在發展水平上存在巨大差異，同樣的政策往往無法在兩地都適用。兩者之間的關係模式更類似於“對口支持”模式。經驗地看，要想發展，落後地區的思想要更加開放，也需要落實更為開放的政策。發達地區例如深圳和昆明，由於自身發展較早，已經形成了符合自身需要的規則和規制，如果把這套規則和規制直接應用到落後地區，不僅不會促進落後地區的發展，反而會限制這些地區的發展。因此，很難把昆明的政策直接搬到經濟合作區用，而是要分析什麼政策適合在經濟合作區實行，什麼政策不能實行。也就是說，磨憨-磨丁經濟合作區需要比昆明更加開放的政策。
深汕特別合作區示意圖 （圖源：深圳新聞網）
磨憨-磨丁經濟開發區的發展還可以參照國內的其他幾個區域，例如長三角一體化示範區。我最近調研時發現，浙江、江蘇、上海兩省一市成立了一個長三角一體化示範區理事會，理事會下面又設立了執委會，都是政府層面的協調機構。但是區域一體化通過政府層面的協調遠遠不夠，要讓企業家、企業成為主體，才可以穩步推進實現可持續發展。因此，他們又成立了以企業家為主體的開發者聯盟。當然，這些對區域經濟一體化還是遠遠不夠。如果對比粵港澳大灣區和紐約灣區、舊金山灣區，就會發現後兩者存在各種各樣的協調機構，有政府協調機構、企業間的協調機構、行業間的協調機構、社會組織間的協調機構等等，而這些協調機構往往都是自下而上的。
另一個可以參考的是新加坡—蘇州工業園區；因為磨憨-磨丁經濟合作區涉及兩個國家，蘇州工業園區也涉及中國和新加坡兩個國家。大家現在都低估了蘇州工業園區的作用。實際上，蘇州工業園區是我國第一個較大的兩國合作建成的工業園區，後來蘇州工業園區的模式也被拓展到了全國各個地方。磨憨-磨丁經濟合作區可以參考蘇州工業園區早期中新兩國合作協調的經驗，兩國之間設立一個頂層協調機構，再以企業為主體推動協調與合作。只以政府為主體的協調是很難推進的。一旦涉及到主權和份額，很多問題很難在政府層面得到解決或者得到妥協，而企業間的協調是相對比較靈活的。中老之間可以考慮設立一個理事會作為協調機構，再讓企業和民間機構作為發展的主體。
《中華人民共和國和新加坡共和國政府關於合作開發建設蘇州工業園區的協議》於1994年2月在北京簽署 （圖源：南洋視界·新加坡）
總之，我們要從國家戰略的高度來看中老之間的經濟合作。中國與老撾的經濟合作一旦做好了，就可以輻射到其他國家，比如說緬甸、越南。老撾目前與中國的關係良好，雙方合作模式的探索可以作為中國與周邊其他國家合作模式的突破點。中國可以通過單邊開放政策，做出一些讓步和讓利，將沿邊開放作為一個可複制、可推廣的模式，這對雲南、對國家、對整個區域都會帶來益處。
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