导读 · 2023.03.20

对华合作是美国和欧盟合作中最复杂、最困难、最重要的领域之一。去年12月1日，欧洲和美国再次举行了高级别会晤，美国副国务卿温迪·谢尔曼和欧洲对外行动署秘书长斯特凡诺·萨尼诺率领代表团参加美欧中国问题定期对话。该倡议提供了一个协调对华政策的平台，并以2021年成立的“欧美贸易与技术理事会”作为协调工具。

新的美国国家安全战略表明，尽管俄乌冲突后美国将更多资源转移到欧洲，但中国仍是美国议程上最重要的目标，与中国竞争是重中之重。然而，欧盟的表态却相当微妙。即便与美国合作是许多跨大西洋主义者的心头之事，但他们对特朗普主义仍“心有余悸”。这解释了欧盟在一定程度上的谨慎态度，不敢把所有鸡蛋都放在美国的篮子里。《通胀削减法案》就是例证之一，该法案会加剧欧盟和美国在贸易方面的竞争，从而削减大西洋两岸在中国问题上的协调意愿。不过欧盟还是可以与美国在一些具体领域进行合作，比如加强与北约的合作以及通过协调技术转让的审查等项目来分别应对俄罗斯和中国在欧洲的影响力。

本文通过分析美欧政策协调的原因、做法以及趋势，认为中国应充分认识美欧对华政策步调趋同的必然性，从而积极应对，见招拆招；同时也需要找准美欧在对华问题上的根本利益差异，以此寻找政策突破口，避免陷入西方世界针对中国崛起所营造的合围之势。

2022年12月1日，美国副国务卿温迪·舍曼（Wendy Sherman）和欧洲对外行动署秘书长斯特凡诺·萨尼诺（Stefano Sannino）在华盛顿举行了美国－欧盟中国问题第四次高级别对话会议。在会后的联合声明中，双方强调要协调彼此行动，并在今年上半年继续举行针对中国问题的高层对话。

实际上，俄乌战争爆发以来，美欧在对外政策上的相互协调和合作愈发凸显。一方面，欧洲由于受到俄乌战争对自身安全和经济的冲击，主动向美国靠拢寻求保护；另一方面，美国利用俄乌战争给欧洲带来的政治经济危机，怂恿和胁迫欧洲在国际事务上和美国形成统一阵线。

可以预见美欧共谋将会持续强化。在对俄罗斯潜在威胁的恐惧之中，欧洲只能仰仗美国和北约为自身提供安全保障，美欧军事联盟的进一步强化将巩固美国在欧洲事务中的主导地位。欧洲的北约化趋势越来越明显。俄乌战争结束之后，北约更有可能成为美国继续称霸全球的最有效的工具之一。

美国副国务卿舍曼

（图源：网络）

美欧政策协调的必然性

基于欧洲在国际关系中的从属地位，中欧关系基本上随着中美俄大三角关系的演进而变化。中国此前在中美俄三角关系中一直是实力最弱的一方，但随着中国国力的逐渐增强，三方力量对比发生了显著变化。虽然美国依然是三方中最强力的一方，但是中俄形成背靠背之势，美国在东西两线左右出击已无法确保自身力量完全占优；与此同时，美国为维护其全球霸权必须持续提供各类国际公共产品，也对其国力形成了相当的损耗。在当前的三角格局中，美国由于自身力所不逮，采取的主要策略就是借力它的欧洲盟友，把他们绑上对抗俄罗斯和中国的战车，这个国际关系的大格局决定了中欧关系总体上的态势。

从欧盟在2019年3月的对华政策文件中首次将中国定义为“系统性竞争对手”开始，欧盟的中国政策，尤其在政治层面，已经有往对抗方向发展的趋势。面对中美之间日益加剧的地缘政治竞争，欧洲意识到中美竞争将是长期化的。虽然欧洲不希望完全受制于美国，希望维护自身在中国的经济利益，保持和中国的联系，从而利用中国向美国不断施压和要价，但在根本上，美欧的步调会保持基本一致，这是由国际格局中的“结构性权力”所决定的。

美欧政策协调的主要领域和共识

在特朗普时期，欧洲对美国一些蛮横的单边主义措施颇有微词，拜登政府启用对欧外交经验丰富的布林肯担任国务卿，意图修复与欧洲的关系。在此背景下，美欧在2021年5月正式启动了蓬佩奥时期提议的美欧中国问题高层对话。此外，美欧还通过七国集团（G7）和北约讨论、协调中国政策。

美国国务院刊登第二次“美欧中国议题对话”的联合新闻稿（图源：美国国务院官网）

在战略层面，所有欧盟国家都将美国视为盟友，并依赖美国提供安全保障。欧盟在维持对华经济联系的同时，越来越多地在战略层面向美国靠拢。尽管自特朗普时期起，美国自身推行了诸多破坏国际秩序的单边主义行为，但美欧将中国的和平崛起和中国的发展模式视作对自由主义国际秩序的严峻挑战。

过去欧盟并不想让北约过度关注中国，转移北约的战略重心。然而，俄乌战争以来的情势发展使欧盟不得不接受北约在全球和欧洲安全事务中日益增强的主导性角色。2023年1月10日，北约和欧盟签署了《欧盟—北约合作联合宣言》，标志着欧盟基本放弃了原来“防务自主”的战略目标，在战略层面趋附于美国。宣言首次以官方文件形式表达双方对华共同立场，表明北约战略东移和染指亚太得到了欧洲的背书和支持。

欧洲追随美国制定“印太战略”，在台湾问题和南海问题上，欧洲也开始不断地强调自身支持美国的立场。欧洲议会在2021年10月通过首份欧盟与中国台湾的政治合作文件，严重违反了“一个中国”原则。

在政治层面，美欧在对华政策中愈加强调意识形态因素。美国利用欧盟对中国的政治发展和外交“民族主义”存在的不满情绪，拉拢欧洲在社会政策、政治改革和新疆、香港等问题上强化其对中国的批评态度。美欧经常性地把中国塑造成“民主自由”的反面，把中国在外交层面的积极进取渲染为“战狼外交”，并对中国选择在俄乌战争中保持中立强烈不满。一方面，欧洲强调在对华政策上的一致对外，迫使持少数意见的成员国在对华议题上和欧盟保持一致，另一方面又利用个别成员国和中国的双边关系冲突绑架整个欧盟的对华政策议程。

在经贸领域，俄乌战争开始后，美欧加强了彼此之间的经贸联系。现阶段美欧之间的货物和服务贸易总额比中欧之间要高出40%多，德国对美出口在2022年9月的数值比前一年增长了50%。美国将中美经贸关系“武器化”，越来越多地把贸易手段作为政策工具来施加战略和安全影响。受美国影响，一些西欧和北欧国家都对“一带一路”持怀疑态度。在经贸上，欧盟机构的几位负责人如傅雷力 （Borrell）、米歇尔 (Michel）等对美国趋炎附势，把互利共赢的双边合作描述成一方对另一方的“依赖”，已经多次呼吁减少对中国的贸易依赖。

事实上，大部分欧洲国家的企业希望扩展对华市场，并不想和中国完全脱钩。但美国在过去一段时间不断强迫欧洲按照美国的意愿中断与中国的经贸合作，例如，美国阻止了中国在丹麦的格陵兰岛修建机场；利用影响力取消中国在英国参与建设的核电站项目；阻止荷兰向中国出售光刻机。

此外，美欧在对华经贸交往中采取了相似的政策工具。美国和欧盟共同成立了“欧美贸易与技术理事会”（TTC），并在2021年9月举行了首次会晤。欧盟认为中国在市场准入、国家补贴、知识产权保护等方面没有很好地履行承诺，对中国国有企业对外投资的动机存在很深的疑虑。欧盟出台了《反经济胁迫工具》，德国发布了《供应链尽职调查法》，在中欧经贸交往中更多强调“互惠”和“公平竞争”，针对性地发起对中国的贸易限制和对外投资审查，将经贸关系政治化，《中欧投资协定》也由于政治原因搁浅。

图源：欧洲政策中心

美欧政策协调的未来趋势

无论在地缘政治层面还是在战略层面，中欧本没有根本的战略利益冲突，但美国有意把中美关系往美苏对抗的冷战模式上引导，意图在政治、军事、经济等诸多领域制造全面对立，遏制中国崛起，并要求欧洲也遵从自己的指令亦步亦趋。在涉及中国的战略问题上，欧洲主要担任美国的吹鼓手，实质性的贡献相对有限。

可以预见，美欧在政治层面针对中国的合作会持续加深，双方会在国际组织和多边机制中继续协调行动，美欧“民主国家联盟”对于中国的意识形态攻势将会常态化和进一步泛化，几乎所有和中国的分歧和矛盾都被定义为“自由”和“专制”的斗争。

在经贸问题上，美欧会维持有限合作，以实现和维护双方共同利益，但是欧洲并不情愿为了配合美国遏制中国而过多地损害自身经济利益，从而受到中美竞争的“附带损害”。例如，拜登政府的《通胀削减法案》将严重损害欧洲的绿色能源产业，欧盟多国对此持反对态度。在可预见的将来，美欧之间的贸易摩擦会持续不断。

《通胀削减法案》下美国预计新增的可持续能源投资（图源：Wood Mackenzie）

中国的应对策略

第一，要继续保持对外开放、推进“一带一路”。

中国需要继续实施高水平的制度性开放和精准开放，主动对接国际高标准的规则、规制、管理和监管模式，利用粤港澳大湾区、海南自由贸易港等推动制度创新。高水平的对外开放是中国提升国际竞争力的主要驱动因素，增强自身硬实力才是在国际竞争中破局的关键。推行“一带一路”对中国国际空间的扩展至关重要，中国同东盟、非盟、海湾阿拉伯国家合作委员会、上合组织、金砖国家等众多区域性国家都维持了良好的多边和双边关系。中国一贯奉行开放式的不结盟关系，和欧美之外的国家广交朋友，这样可以避免让这些国家陷入被迫在中美之间选边的尴尬境地，也能够让中国在国际事务中得到应有的支持。

第二，要继续支持和巩固国际组织、多边机制。

国际组织和多边机制是践行多边主义的平台，多边国际机制的良好运行是维护世界多极化格局的重要手段。中国需要坚定地维护联合国权威，在积极参与国际组织和国际事务的过程中，逐渐推动国际规则从“西方治理”到“国际治理”的转变。中国可以从地区性国际组织入手，推动区域治理机制改革，与周边国家开展合作，坚持平等原则，积极提供区域性公共产品供给，削弱域外国家的影响力。

第三，要支持欧洲一体化并在符合双边利益的领域继续深化合作。

中欧之间存在广泛的共同利益和合作基础。设立在德国的美国智库马歇尔基金会（German Marshall Fund）在欧美14个国家进行的民意调查结果显示，美欧民众对中国的态度存在很大差别，有相当一部分欧洲人不希望自己的国家唯美国马首是瞻，一部分欧洲民众 （德国43%，法国39%，西班牙37%，意大利34%）认为中国只是经济上的竞争者，罗马尼亚（46%）、葡萄牙 （44%）、波兰（36%）则更多地将中国视为合作伙伴。值得注意的是，在政府层面极度反华的立陶宛，也还有29%的受访者将中国视为伙伴，而认为中国是竞争者和敌人的比例为35%。

中国应该继续支持欧盟的一体化进程，支持欧盟在国际事务中发挥作用，并和欧洲一道坚持维护多边主义，继续加强和欧盟在气候变化、环境治理、核不扩散、疫情防治等诸多领域的合作。

第一次中欧气候变化与生物多样性旗舰计划专家研讨会于2021年12月成功举办（图源：科技部官网）

欧盟27国地缘、政治经济状况差异巨大，欧盟内部在欧洲一体化议题上存在诸多分歧，在对华政策上各国也不尽相同，绝非铁板一块。欧洲通常认为中国对欧盟各国的区别对待是在蓄意破坏欧洲团结。但事实上， 并不是中国导致了欧洲的不团结，而是欧盟内部的差异性让中国不得不面对现实、审时度势。差别对待欧盟各国并不等于分裂欧洲，因为差异化的欧洲是一体化进程中的现实，是和支持欧洲一体化这一终极目标并行不悖的。

第四，避免全面的政治对抗和意识形态竞争。

中国应避免和西方阵营形成全面的政治对抗，在意识形态竞争中，坚持“你打你的，我打我的”。俄乌战争以来，虽然欧盟被绑上了美国的战车，但是美国是以牺牲欧盟利益来为美国输血的，从美联储轮番升息、欧元急剧贬值，到推行《通胀削减法案》导致自由贸易原则被肆意破坏，再到以昂贵的能源价格对欧洲进行趁火打劫，美国的所作所为都会使得欧洲的离心和反抗情绪加剧。

显而易见的是，支持世界多极格局，增强自身的战略自主性，避免在潜在的两极格局中被迫选边，并逐步摆脱对美国的依赖最符合欧盟的根本利益。因此，欧洲不会完全遵从美国的指令行事，走向与中国和俄罗斯全面对抗的道路并不符合欧洲地缘政治的根本利益。2022年11月，德国总理朔尔茨率领商贸代表团访华，也表达了继续同中国合作的意愿。

欧盟如果想实现其“主权欧洲”的美好愿望，真正成为国际关系的一极，在战术层面，欧洲仍可以且必须展现出和美国不同的对华策略。中国可以让欧洲在中美之间充当中间人的角色，支持欧盟提升国际地位，使其成为中美沟通的桥梁和中美之间的缓冲带。只要在大方向上把握国际大势，坚定地推进自身发展目标和现代化进程，欧盟依然是可以与中国合作的重要力量。

作者吴丹

香港中文大学（深圳）国际事务研究院助理研究员。

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