導讀 · 2023.03.14
全國兩會是中國政治生活中的一件大事，是深入了解中國當下和關注中國未來發展的重要窗口，因此舉世矚目。昨日，十四屆全國人大一次會議閉幕後，國務院總理李強出席首場記者會，簡明闡述了“吃改革飯，走開放路”的施政思路，其基調穩健務實而又態度鮮明，令人對新人新政新貌充滿期待。李強特別強調，政府在加強自身建設上，要真正做有創造力的執行者。全國兩會和記者會上哪些信號需要特別關注？本文由IIA學術編輯組整理自鄭永年教授的發言，從制度、人事和政策三個視角解讀中國的現代化進程，供讀者參考。
制度：保障有效執政
全國兩會期間，人事任命和政策制定備受海內外矚目。這也不難理解。正所謂“新人新政”，新政府的亮相對於國人來說自然十分重要。又因為作為第二大經濟體的中國，其內部發展必然具有巨大的外部性，因此國際社會的關切也十分自然。不過，海內外對於全國兩會的關注中，似乎忽視了“制度變革”這一項。制度變革的重要性甚至較人事任命和政策制定更為重要，因為前者為後者提供了一個政治背景。再者，中國的製度建設是否做到與時俱進也是需要特別關注的。很多國家的製度因為跟不上社會經濟的變化而變化而出現了大問題。中共十八大以來，執政黨一直強調製度建設。從十八大之後聚焦反腐倡廉到十九大關注黨的製度建設，再到二十大後政府機構改革，制度建設是主線。這些大的製度改革應當是關注的焦點。
這次國家主席提名總理，總理再提名副總理，再由全國人大批准通過提名候選人。這些程序細節被媒體提到，但其重要性往往被忽視。程序化對於製度建設至關重要。中國傳統文化非常注重禮儀，而禮儀就表現為程序化。
更為重要的是，對這些程序的強調折射出一個更為重要的製度變革，即中國共產黨最重要的組織原則——民主集中製——的製度體現。
一直以來，執政黨在探索民主集中製的最佳制度體現，回答“什麼地方該民主、什麼地方該集中”的問題。西方一些媒體往往用“集權”來形容二十大和這次兩會，他們以西方的“三權分立”概念來理解兩會，往往得出中國缺乏反對意見和製衡（Checks and Balances）的結論。其實這種看法既不符合西方現實，更解釋不了中國的政治發展。
中國追求制度現代化，但絕對不是製度的西方化。西方對非西方國家政治體制的偏好往往有兩個選擇。第一，最優選擇就是多黨制，因為西方用多黨輪流執政來衡量西方所定義的“民主”；第二，次優選擇就是一個充滿矛盾和衝突的領導集團，甚至是寡頭政治。不過，在西方之外的廣大發展中國家，如果出現這兩種情況，就會出現政治不穩定、社會經濟不發展的狀態。這也是中國絕對不走西方道路的原因。
中國本身的經驗也表明，執政團隊，無論是政治局常委還是國務院各部委，都應當是由有高度共識的成員組成，而不應當淪落為西方式的“議會”。如果說政治局常委會是“政治家集團”，那麼國務院應當是政策執行團隊。實際上，西方的“制衡”也解釋不了西方本身的政治。在執政團隊方面，無論是總統制還是內閣制，政府首腦都具有組閣權。例如美國總統有任命所有部長和駐外大使的權利，並且實行的是政黨分贓制。儘管在原則上，美國被視為是“三權分立”的典範，但政治現實已經很難體現這一原則。就所謂的“司法獨立”而言，司法的黨派化越來越甚。就立法而言，如果一個政黨控制兩院，那麼這一政黨幾乎壟斷政治資源；但如果兩黨旗鼓相當，那麼就會造成互相否決的“否決黨”現象，出現無效政府。
二十大以來執政團隊的變化很大。從政治學的角度看，現在趨向於形成了“政治家集團”制度。執政團隊講的是效率，一旦政策形成了以後，就必須執行下去。在中國這麼大的一個國家裡，如果執行權過於分散，那麼必然會出現各自為政的現象。執政必須體現“集中”的原則。
但是，正因為政策執行必須集中，政策形成的民主性才顯得重要。那麼，什麼地方體現“民主”呢？近年來，中國提出了“全過程民主”的概念，從中央到地方的各級政府的決策都必須經過民主的過程。例如，就中央層面來說，中央委員會會議、全國人大會議、全國政協會議都是大力發揚民主的平台，各種社會組織（也包括智庫團體）都可以暢所欲言。政策形成過程中一定是符合民主和科學的，但政策的執行就一定要集中。世界上所有好的、有效的政體都是如此。
2021年12月，國新辦發布《中國的民主》白皮書
（圖源：新華社）
中國一直在摸索“民主集中製”最佳的表現方式。在這方面，這次兩會是一個高層次的製度化。我們總說要實現經濟的高質量發展，但制度上也要實現高質量的建設才行。民主集中製的過程（procedure）很重要，重要的人事和政策都需要按程序來進行。中國的體制優勢在於既有民主，也有集中；該民主的地方就民主，該集中的地方就集中。在這樣一個大製度變革的背景下，去看人事任命和政策制定才是有意義的。
這次國務院機構改革，實際上是圍繞著二十大實現中國式現代化的一部分。改革就是要發揮中央跟地方、政府跟社會各個方面的積極性。幾乎在所有的體製或者機構改革中，既體現了集中原則，也體現了分權原則。比如，根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，組建中央科技委員會。設立這個委員會體現了中央對科技事業的重視，但是西方只把這個看作是“集權”，其實更多的還有分權的方面，很多的技術又分到包括農業部在內的各個職能部門，令實際執行的部門也有權力。所以集權和分權是同時發生的。金融領域的改革也是一樣：一方面，我們要推動科創金融發展；但另一方面，金融不能出大的問題，需要穩定、有序地發展。
人事：“有創造力的執行者”
李強總理團隊至少體現出兩個特點。第一，理工科和經濟學教育背景居多，體現了學術界所說的“技術官僚”特色。改革開放以後，“技術官僚”團隊曾經是中國執政團隊的最大特色。這一特色在被弱化多年之後又回來了。第二，具有從地方到中央、從沿海到內地的豐富工作經驗。
李強總理本身的工作經驗更給人“未來可期”之感。和總書記一樣，李強總理也是從中國社會最基層打拼上來。他當過工人，後來考上浙江農業大學農機專業，從基層的縣團委做起，歷任溫州市委書記、浙江省委副書記、江蘇省委書記，再到上海市委書記等，地方執政經驗十分豐富。尤其是從他在浙江的從政經驗就可以看出，他非常看重民營經濟。在浙江時，他強調，“下一步浙江的民營經濟怎麼樣，就要去看經濟的主體——民營企業，特別是民營企業家是不是還是很活躍，是不是依然很有創造力。”兩會記者會上，李強對發展民營企業的表述已經引起了海內外的高度關注和重視。
溫州民營經濟是中國民營經濟的代表之一
（圖源：溫州新聞網）
他為人做事非常低調、務實，是一個典型的專注於解決問題的人（problem-solver），也就是說執行力很強。他不僅能夠發現新問題，而且能夠找到解決問題的方案。在記者會上，他強調，“坐在辦公室碰到的都是問題，深入基層看到的全是辦法”。他自己從政的經歷已經說明了這一點。他曾寫過一本書《溫州解說詞：一位土生土長溫州市委書記眼中的溫州》，專門以一個溫州人的身份，溫情地講述溫州發展的故事。即使不認識他的人，一旦看過他的政壇生涯，就能感受到他的執政風格。
《溫州解說詞：一位土生土長溫州市委書記眼中的溫州》
二十大之後，李強就一直在密集地做各方面的調研。看這次總理記者會，可以看出，中國的領導人不光是站在政府的立場或者自己的立場上考慮問題，而是站在企業家（民營企業和國有企業）和老百姓的立場上。不論是總書記還是總理，他們都是從基層幹上來的。他們了解中國的發展進程，知道社會的主體是百姓，經濟的主體是企業家，政府的主體是官員。所以“以人為本”並不只是抽象的口號。他們會去了解某一領域的主體需要什麼，然後給予有效的政策配置。當把企業的需要放在自身的需要之上時，經濟政策肯定會是成功的；當把社會的需要放在自身的需要之上時，社會政策肯定會成功的。道理很簡單，因為所有政策必須有社會基礎。新冠疫情后，中國的政策完全是從社會需要什麼出發，而不是像外媒說的是被動改變。這就是一個有效政府，是服務導向型政府。
李強總理在答中外記者會上提到的浙江“四千”精神
（圖源：點新聞）
中國的歷史經驗表明了一個道理，即所謂“宰相必起於州部，猛將必發於卒伍。”不管是總書記還是總理，他們都是從基層拼命幹上來的，真正了解國家的發展進程。所以，李強總理在記者會上也談到了自己在一線工作的感受：“坐在辦公室碰到的都是問題，深入基層看到的全是辦法……要推動各級幹部多到一線去，問需於民、問計於民……”。李強總理不是口號性地提出“以人為本”，而是根據他豐富的一線工作經驗凝練出來的表述。不管是在浙江還是江蘇還是在上海，他都會首先提問某一個領域的主體是誰？需要什麼？然後給予有效的政策配置。
浙江的發展這些年被視為是國家的典範，並被中央確定為共同富裕現代化的先行者。浙江的發展一靠市場經濟，二靠一大批懂得市場經濟的干部官員。這充分反映在李強總理身上。對出身溫州的官員而言，政府就是一個服務者，是要為經濟、社會服務的。李強總理在記者會上也談到：“我們各級領導幹部要真誠關心、服務民營企業，構建親清政商關係，帶動全社會形成尊重創業者、尊重企業家的良好氛圍”。李強總理正是遵循這樣的思路推動地方經濟發展的。對外資的態度，李強總理支持上海特斯拉超級工廠的建設的故事比什麼都有說服力。
上海特斯拉超級工廠
（圖源：第一財經）
他對民營企業家的態度並非一些媒體所說的“十分友善”所能概括的，因為民營經濟的發展是中國現代化內在的一部分。李強所經歷的“溫州模式”可以說是在質疑聲不斷的過程中成長起來的。這種經歷使得李強對民營企業格外關愛。在記者會上，他特別指出，“去年有段時間，社會上有一些不正確的議論，使一些民營企業家內心感到憂慮”。過去有些官員總愛提出“我要做什麼”，要企業家做什麼，好像這樣能達到目標。但現實不是這樣。李強把思維倒過來，從社會需要什麼、民營企業家需要什麼、老百姓需要什麼出發來考慮問題，再製定有效的政策。這就是一個有效政府，一個服務導向型政府的應有表現。
政策：在繼續全球化中追求高質量發展
中國式現代化要通過追求高質量發展而實現。二十大報告就“什麼是高質量發展”有非常多的論述，在科教科創、農業農村現代化、規則規制標準管理的製度型開放等方面都有大篇幅的論述。這些其實都是對高質量發展命題的闡述。
二十大後，全國各地都開展了高質量發展的動員大會。應當看到，儘管各地GDP數據都有了5%或者5.5%的目標，但不是人人都搞清楚了什麼是高質量、如何追求高質量。如果一味追求GDP，就不是高質量的GDP了。例如，把公路、橋樑拆了又建、建了又拆，即使這樣做GDP有了，對民生經濟也沒有好處。 GDP上去了，社會財富的總量卻沒有增加，這是我們要避免的。現在到了中國要有定力的時候，GDP低一點沒問題，但必須是高質量的。因此，李強總理強調說：“絕大部分老百姓不會天天盯著看GDP增長了多少，大家更在乎的是住房、就業、收入、教育、醫療、生態環境等身邊具體事。”
因此，新政府已經充分意識到要實現高質量發展並不容易。因此，李強總理在記者會上指出的，儘管“我國經濟社會發展已經取得了巨大成就，經濟總量穩居世界第二，但發展還不平衡，不充分。任何一個總量指標，分攤到14億多的人口基數上，人均水平都比較有限。現在，我們的發展更多地只是解決‘有沒有’的問題，下一步需要更加重視解決‘好不好’的問題，特別是提高科技創新能力、建設現代化產業體系、推動發展方式綠色轉型等。”
李強總理記者會答中外記者提問
（圖源：新華社）
我們現在的目標是要實現全面小康，要在2035年實現這個目標的話就要靠高質量發展。其中基礎科研和科創的高質量發展是非常重要的。無論是跨越中等收入陷阱，還是要實現高質量發展，跨越中等技術陷阱是關鍵。從世界歷史上看，無論是歐美髮達經濟體，還是已經成功跨越中等收入陷阱的亞洲日本和“四小龍”，或者是亞洲和拉丁美洲那些長期陷入中等收入陷阱的國家和地區，所有的經驗都表明技術進步是實現高質量發展的最重要因素。
“科技是第一生產力”，包括基礎科研和應用技術。基礎技術科研包括兩個方面，一是由國家重點突破領域，二是處在國際前沿的領域。應用技術指的是市場和商業導向的科創。
中國面臨的外部挑戰，就是美西方國家對我們卡脖子、搞系統脫鉤。比如亞洲的日本和“四小龍”，能跨越中等收入陷阱成為發達經濟體，就是因為當時存在著世界技術市場（global technology market）。但因為美西方的逆全球化，目前中國在全球市場中處於不利的位置。
就內部挑戰而言，改革開放以後，我們內部的現代化跟全球化是相向而行，互相強化、互相促進，因為西方的技術市場是向我們開放的，儘管西方從來沒有把最先進的技術給我們。現在的挑戰就是要從以前的應用性技術為主轉向原創。原創就是大國重器，沒有原創就要被人家卡脖子。
從大歷史看，我們也不用悲觀。一個國家開始的發展肯定是以應用技術為主的。英國是第一個工業化國家，美國、法國、德國早期都是用的英國技術，日本沿用美國西方的技術，韓國沿用日本的技術。中國改革開放之後應用了各國的技術，已經形成了完備的工業體系，現在面臨的是技術升級的問題。
儘管美國西方一些國家搞逆全球化，但中國是有定力的，繼續堅持和推進全球化。不僅中國本身的高質量發展要在繼續的開放中實現，而且作為世界第二大經濟體，中國的開放政策本身就是一種國際公共品。因此，李強總理強調，“我們還將對接高標準國際經貿規則，進一步擴大開放。中國開放的大門會越開越大、環境會越來越好、服務會越來越優”。他也舉中國國際進口博覽會的例子來強調中國的開放政策。中國國際進口博覽會是中國主動向世界開放市場、共享發展機遇的重大舉措，已連續舉辦5屆，即使在疫情之下也沒有中斷，去年有127個國家和地區的2800多家企業參展。
中國國際進口博覽會
（圖源：中國國際進口博覽會官網）
同樣重要的是，開放政策是化解美國西方“脫鉤”的有效手段。李強總理指出，“這幾年在美國國內有些人在炒作兩國‘脫鉤’的論調，有時還很熱，但我不知道到底有多少人能真正從這種炒作中受益。據統計，去年中美貿易額近7600億美元，創下歷史新高。中美兩國經濟你中有我、我中有你，彼此都從對方的發展中受益。我去年大部分時間是在上海工作，接觸了不少包括美資在內的外企高管，他們都告訴我看好上海、看好中國。這些都表明，中美可以合作、也應該合作。中美合作大有可為。圍堵、打壓對誰都沒有好處”。
這屆政府官員大部分是從基層一路幹上來的，通曉中國國情，同時具有與時俱進的世界觀。只是懂中國，沒有世界觀不行；光有世界觀，不了解中國問題也不行。放眼未來，我們可以期待，這屆政府能夠有效地將中國觀和世界觀有機地結合起來，為中國面臨的問題找到有效的解決方案，在提升中國下一步高質量發展的同時於國際舞台上承擔中國的大國責任。
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