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 独思录

Thinking

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Prof. Zheng Yongnian

郑永年

编者按

在当今世界政治舞台上，马斯克领导的美国“政府效率部”所推行的改革无疑是一场引人注目的社会变革。这场改革以其规模庞大、方式激进、速度迅猛而著称，被形象地称为“社会工程”。它不仅在美国国内引发了广泛的讨论和争议，也在国际范围内产生了深远的影响。马斯克改革的背后，是特朗普政府对于“深层国家”的宣战，旨在重塑美国政府的行政系统，提高政府效率，减少行政浪费和腐败。然而，这场改革并非一帆风顺，它触及了众多既得利益者的敏感神经，引发了强烈的反对和反弹。

现在马斯克改革的前途仍然充满不确定性。它能否成功，取决于多种因素的综合作用。从更广泛的角度来看，马斯克改革促使我们思考民主运作的条件和局限性，通过重新审视民主制度的运作方式，探索更加有效和灵活的治理机制，以应对当今复杂多变的社会挑战。

01   马斯克“社会工程”式改革：美国政治的震荡疗法

马斯克领导的美国“政府效率部”正在进行的震荡疗法式的改革，可以说是西方自由主义历来所竭力反对的“社会工程”。

之所以把马斯克的改革称之为“社会工程”是因为三个因素：一是规模庞大；二是激进的改革方式；三是改革行动的速度。

1、改革规模

就规模来说，在很多人看来，马斯克的改革就是向特朗普所说的“深层国家”（deep state）的宣战。改革“深层国家”是特朗普“让美国再次伟大”使命的一个重要组成部分，马斯克只是在忠实地执行特朗普的使命。尽管美国国内对马斯克改革不满，甚至痛恨的各种力量都在宣扬马斯克和特朗普之间的矛盾或者改革方向的不一致性，但从马斯克的所为来看，他并没有超出特朗普所需要的革命的范畴。特朗普对“深层国家”并没有明确和系统的定义，可以说涵盖整个政府的行政系统，不仅包括如财政部那样的行政部门，也包括五角大楼、军工系统、司法系统和美联储等。

2、改革方式

就改革方式来说，马斯克改革可以用“疾风骤雨”来形容。尽管西方自由主义始终宣传它们反对这种激进的变革，但历史上西方却一直充斥着这样的变革，自由主义也从来没有停止过向非西方世界推行激进的变革，甚至革命。在前苏联东欧共产主义解体之后，西方也一直在那里推行“休克疗法”或者“大爆炸”式的改革。现在马斯克只是把这种改革风格引入到了美国内部。不过，这次改革变得文明多了，过去这样的变革或者革命经常导致大量流血牺牲，但马斯克的改革牺牲的只是一些群体或者个人的利益。

美国众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯本周在美国国会大厦外参加了美国政府雇员联合会的抗议集会并发表讲话（图源：华尔街日报）

3、改革速度

就速度来说，这可以说是处于激烈竞争风口的企业速度，而非任何政府改革的速度。这与总统特朗普和马斯克的企业背景有关。特朗普本人在接受福克斯新闻（Fox News）（2025年2月9日）采访时表示，“我很快就会告诉他（马斯克），可能在24小时内去检查教育部……然后，我会说，去军方，让我们来检查军方”。不过，较之特朗普的风格而言，马斯克更加不同。他启用了一组充满精力且精通最新人工智能技术的年轻人，他们能以最快速度毫不费劲地发现人工难以发现的问题，而且他们只相信技术计算，而非出于精致的利己主义（或个人利益）考虑，所以他们的行动不会受到政治或既得利益的干扰。

这一“社会工程”在美国国内甚至在世界范围内都产生了巨大的影响。美国内部对“社会工程”所产生的强烈反应或者反弹的理由不言自明，因为这涉及到巨大的利益再分配，甚至是国家体制机制的重建再造。国际面的反应也不难理解，因为二战以来美国的利益已深度嵌入到世界各地区，美国国内的任何大变化都会对这些国家和地区产生巨大的“蝴蝶效应”。马斯克对美国国际发展署的改革所引起的强烈国际效应已经充分证明了这一点。

02   向“深层国家”宣战：美国内部愤怒与恐惧交织

所以在美国内部，马斯克的改革已经激起了巨大的愤怒，甚至引发了一些群体深刻的恐惧。这些反应体现在美国各路媒体的新闻稿件中。其中《纽约时报》专栏作家Maureen Dowd发表的一篇题为“特朗普和马斯克的危险之‘爱’”（Musk’s Lost Boys and Trump’s Mean Girls) (2025年2月10日)很为典型。这里不妨引述一下。

愤怒和恐惧情绪虽是普遍的，但反对力量则出于不同的原因而发声。很多反对的声音显然来自不同的既得利益阵营，因为他们的利益已经受到深刻的触动甚至损害；也有真正从美国国家利益出发的爱国者，他们担心特朗普和马斯克正在破坏美国数百年发展起来的民主、正义和自由；也有一些反对者就是不喜欢马斯克“太不一般”的做法。所有的反对声音似乎都很有道理，因为他们都在强调民主和程序——就民主来说，马斯克不是民选的政治人物，不应当拥有这么大的权力做这样关乎国家利益甚至是核心国家利益的事情；就程序来说，他们同样认为马斯克的做法不符合美国既定的程序。

不过针对马斯克改革，也有支持者提出改革已经不是程序问题，而是民主的核心问题，即美国纳税人交纳的税收问题。美国的核心政治问题是税收。民主党的核心问题是：钱不够用，更多的钱从哪里来？即应当向谁征税？特朗普也必须回应这个问题，他在考虑继续对企业减税的同时如何用关税来替代个税的问题。但现在马斯克却改变了这个问题的提法，即纳税人的钱去了哪里？政府效率部从一开始就以减少政府支出为目标。马斯克声称要为美国政府减少两万亿的支出。“钱去了哪里？”这是一个非常有力的问题。纳税一直被视为是西方民主的本质，即所谓的“无代表不纳税”。

美国财政部便是最近受到审查的几个部门之一（图源：华尔街日报）

从逻辑上看，减少政府开支必然要精简政府机构，这肯定会导致大量的政府雇员失业。这也是马斯克改革遇到阻力的一个重要原因。不过，马斯克精简机构也有其充分的理由，即美国大量的财政掌握在这些非经民选产生的行政官僚手中，而且支出的使用是“黑箱”。他认为这种现象是官僚制(bureaucracy)，而非民主制(democracy)，所以他改革的目标就是要恢复美国民主的本来意义。

 03   难以达成的共识

尽管人们对马斯克改革众说纷纭，但迄今特朗普政府的支持率仍然很高。根据哥伦比亚广播公司新闻网／舆观（CBS News/YouGov）在2025年2月5日至7日对2175名具全国代表性的美国成年人的访问民调显示，特朗普上任三周后，其施政满意度达53%，7成人认为他说到做到了，正在兑现竞选的承诺。在这份民调中，69%受访者形容特朗普“强硬”，63%形容他“精力充沛”，60%说他“专注”，58%认为他做事“有成效”。特别是他的支持者，认为他在结束多元、公平及包容（DEI）计划，以及驱逐非法移民等问题上，已经做出了足够的努力。

这个民调也体现了美国共和民主两党的分裂，共和党人倾向于认为马斯克至少应该对政府营运和预算有一定的影响力，尽管影响力不一定会“很大”，而民主党人则倾向说他不该有任何影响力，或者不该有太大的影响力。

今天美国社会和政治的分化程度前所未有。尽管人们意识到美国必须采取改革甚至激进的措施来解决现在所面临的问题，但美国社会依然没有达成任何共识。对马斯克改革的这种反对和支持的分布并不难理解。但这也预示着马斯克改革前途的巨大不确定性。这也是美国内外关心马斯克改革的一个重要原因。的确，无论从哪个角度看，对这场改革人们可以提出太多的问题了：能走得下去吗？能够走多远？能否会成功？会以何种方式结束？

抗议者在消费者金融保护局（CFPB）外集会（图源：Bloomberg）

最重要的是这场改革能够走多远？马斯克的精力现在集中在重组美国国际发展署等机构上，但就美国内政来说，这些机构并非是核心机构。虽然涉及到大量的资金和雇员，但这些机构毕竟是边缘机构。即使特朗普要撤销教育部，这一机构也并非核心机构。特朗普之前也有总统提议和讨论过撤销这一机构，只是没有落实。但如果马斯克接下来开始审计财政部、美联储、五角大楼和安全系统，尤其是军工系统，那么就涉及到美国国家的核心机构甚至根基，那个时候美国既得利益的反弹会变得更加猛烈。尽管特朗普言之凿凿，表示要彻底改革“深层国家”，但到底是否能够改革以及改革到什么程度都是一个未知数。

 04   四种预设的未来改革结果

不过对马斯克改革，我们依然可以预设一些未来的结果。

1、改革获得成功

这里的首要条件是特朗普的大力并且是可持续的支持。正如民主党人所强调的，马斯克本人并非民主选举出来的。他进行改革的合法权力来自于总统特朗普的授权。因此，马斯克改革的民意支持很重要。如果没有民意支持，特朗普就有可能改变对马斯克的支持。因此，马斯克的改革叙事将成为关键。在这方面，马斯克现在非常成功，因为马斯克把改革矛头指向了“反腐败”，即官僚机构正在滥用和浪费纳税人的钱。这和特朗普的改革叙事是高度一致的。不过可以预见，改革越接近核心国家机构，改革叙事就越难。这需要特朗普/马斯克更多更大的智慧。如果成功了，那么马斯克无疑会成为真正的好莱坞式的“美国英雄”。

2、改革是否成功，取决于这场改革是“复仇”还是真正的体制改革

既得利益或者特朗普/马斯克的反对派都把这场改革视为是“复仇”，是特朗普“复仇式”的改革。改革中是否有复仇因素，人们不得而知，只能猜想。但迄今为止从这场改革的表现来说，人们可以判断为是改革，而非简单的复仇，至少可以认为“改革”多于“复仇”。人们已经看到，这场改革要纠正的是体制本身，而非某一个人的错误，或者说是要纠正集体的错误，而非个体的错误。因此，接下来的问题是，在破坏了旧体制之后，马斯克要建立怎样的新体制？例如，如何把美国国际开发署“好”的部分和“坏”的部分剥离开来，去除“坏”的部分，把“好”的部分并到国务院系统，从而得到重组以重生。如果美国的体制得以（哪怕是部分）重建，那么是否是“复仇”就变得不那么重要了。

3、失去特朗普的支持而半途而废

美国政治复杂多变。如果说马斯克的任务比较单一，那么特朗普要考虑的政治因素则有很多，尤其是需要考虑两年后的中期选举。如果改革成效不大，或者不被民众所认可了，那么特朗普可能就会改变其改革设想或者改革的方法。现在是马斯克改革的最佳时期，一是有特朗普的大力支持，二是民主党处于群龙无首的状态，三是民意支持度高。但是，这个窗口期并不长。一旦失去特朗普的支持，或者民主党重新组织起来来反对，改革可能就会半途而废。马斯克也可能退出政坛，转回其商业帝国。

民众在华盛顿特区劳动部外抗议所谓的“政府效率部门”，人们对特朗普总统将前所未有的权力交给马斯克表示担忧（图源：Getty Images）

4、最糟糕的情况是，马斯克的改革不仅失败，而且被报复，最终“身败名裂”

今天，美国所有的既得利益都不会对马斯克改革无动于衷，他们更不会束手就擒。这些既得利益今天表现出来的是对马斯克改革的愤怒，明天就有可能变成有组织的反扑。一旦反扑成功，对马斯克的清算也就是一件自然的事情了。尽管美国被普遍视为是法治社会，但清算似乎和法治并行不悖。人们还记得拜登上台之后对特朗普的清算，而特朗普再次回归之后反过来对拜登进行了清算。当然，即使马斯克遭到清算，对那些崇拜者来说，他还是英雄。

马斯克本人当然也有其它的选择。尽管他不是一般的政府雇员，一旦任务达成，“政府效率部”也会停止运营。但这里面也有不确定的因素，那就是政治。一旦马斯克的处境恶化，需要用政治方法来保护自己的时候，他也有可能被迫作出选择，成为政治人物。今天，作为企业家的马斯克尽管只是得到特朗普的授权而进行改革，但他无疑已经踏入政治领域，并且是美国政治的中心。而一旦踏入政治领域，并且触动那么多人的利益时，退出政治就需要很多的条件；如何这些条件不具备，马斯克就会很难退出政治。当然，也有人认为，马斯克本人可能因为政治上的成功而变得野心勃勃，自己选择成为政治人物。所有这些可能性都是存在的。

马斯克在白宫椭圆办公室（图源：Bloomberg）

05   马斯克改革的历史性思考

1、哲学家卡尔·波普尔对开放社会的反思

尽管马斯克的改革还在进行中，但对这种改革的方式进行一些历史性的思考还是有意义的。哲学家卡尔·波普尔(Karl Popper)写了洋洋洒洒的两卷本 《开放社会及其敌人》（The open society and its enemies），从哲学层面来反思和反对这种社会工程式的改革。当代西方社会科学中，类似的反对社会工程式改革的文献并不少见。简单地说，因为人性所致，没有一个体制可以是柏拉图式的“完美”，任何体制过一阵子又会趋向腐败、堕落和衰落。社会工程式的改革只会带来牺牲甚至灾难，因为改革过后，社会又会恢复常态。因此，改革只能以零星的方式进行，用渐进的方式进行。自由主义认为，我们必须承认人性的弱点，并且与不完美共存。

2、西方民主体制设计的初衷与现实的挑战

从理论层面看，西方民主体制的设计至少包括两个初衷：第一，民主是一种分权制衡的机制，这种制衡不仅发生在中央层面，也发生在中央和地方关系层面。也就是说，分权不仅发生在国家内部横向上不同权力机构之间（例如三权分立），也发生在纵向的央地之间（例如联邦和州双重主权）。人们相信，这种设置将使得社会工程式改革变得困难重重。第二，民主意味着周期性选举和不同政党的轮流执政，因此，民主是一种纠偏机制，周期性纠正错误，对体制进行改进，所以不至于把“错误”累积到需要革命的时候，从而避免社会工程式改革。

但经验地看，这两个层面的民主理论都被证明是无效的。民主并不存在有效的纠偏机制，而是需要周期性的社会工程式的改革。英国的脱欧和欧洲右派的崛起已经证实了这一点，今天的美国更是活生生的例子。事实就是西方不缺乏社会工程式的改革。上一次这样的改革是英国的撒切尔革命和美国的里根革命，只不过今天马斯克的改革（或革命）较之上一次革命范围更广、方式更为激进、速度更快罢了。

因此，马斯克改革反过来可以促使人们思考民主运作的条件，而这已经超出本人论述的范畴了。

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