導讀 · 2023.03.20

對華合作是美國和歐盟合作中最複雜、最困難、最重要的領域之一。去年12月1日，歐洲和美國再次舉行了高級別會晤，美國副國務卿溫蒂·謝爾曼和歐洲對外行動署秘書長斯特凡諾·薩尼諾率領代表團參加美歐中國問題定期對話。該倡議提供了一個協調對華政策的平臺，並以2021年成立的“歐美貿易與技術理事會”作為協調工具。

新的美國國家安全戰略表明，儘管俄烏衝突後美國將更多資源轉移到歐洲，但中國仍是美國議程上最重要的目標，與中國競爭是重中之重。然而，歐盟的表態卻相當微妙。即便與美國合作是許多跨大西洋主義者的心頭之事，但他們對特朗普主義仍“心有餘悸”。這解釋了歐盟在一定程度上的謹慎態度，不敢把所有雞蛋都放在美國的籃子裡。《通脹削減法案》就是例證之一，該法案會加劇歐盟和美國在貿易方面的競爭，從而削減大西洋兩岸在中國問題上的協調意願。不過歐盟還是可以與美國在一些具體領域進行合作，比如加強與北約的合作以及通過協調技術轉讓的審查等項目來分別應對俄羅斯和中國在歐洲的影響力。

本文通過分析美歐政策協調的原因、做法以及趨勢，認為中國應充分認識美歐對華政策步調趨同的必然性，從而積極應對，見招拆招；同時也需要找准美歐在對華問題上的根本利益差異，以此尋找政策突破口，避免陷入西方世界針對中國崛起所營造的合圍之勢。

2022年12月1日，美國副國務卿溫蒂·舍曼（Wendy Sherman）和歐洲對外行動署秘書長斯特凡諾·薩尼諾（Stefano Sannino）在華盛頓舉行了美國－歐盟中國問題第四次高級別對話會議。在會後的聯合聲明中，雙方強調要協調彼此行動，並在今年上半年繼續舉行針對中國問題的高層對話。

實際上，俄烏戰爭爆發以來，美歐在對外政策上的相互協調和合作愈發凸顯。一方面，歐洲由於受到俄烏戰爭對自身安全和經濟的衝擊，主動向美國靠攏尋求保護；另一方面，美國利用俄烏戰爭給歐洲帶來的政治經濟危機，慫恿和脅迫歐洲在國際事務上和美國形成統一陣線。

可以預見美歐共謀將會持續強化。在對俄羅斯潛在威脅的恐懼之中，歐洲只能仰仗美國和北約為自身提供安全保障，美歐軍事聯盟的進一步強化將鞏固美國在歐洲事務中的主導地位。歐洲的北約化趨勢越來越明顯。俄烏戰爭結束之後，北約更有可能成為美國繼續稱霸全球的最有效的工具之一。

美國副國務卿舍曼

（圖源：網路）

美歐政策協調的必然性

基於歐洲在國際關係中的從屬地位，中歐關係基本上隨著中美俄大三角關係的演進而變化。中國此前在中美俄三角關係中一直是實力最弱的一方，但隨著中國國力的逐漸增強，三方力量對比發生了顯著變化。雖然美國依然是三方中最強力的一方，但是中俄形成背靠背之勢，美國在東西兩線左右出擊已無法確保自身力量完全占優；與此同時，美國為維護其全球霸權必須持續提供各類國際公共產品，也對其國力形成了相當的損耗。在當前的三角格局中，美國由於自身力所不逮，採取的主要策略就是借力它的歐洲盟友，把他們綁上對抗俄羅斯和中國的戰車，這個國際關係的大格局決定了中歐關係總體上的態勢。

從歐盟在2019年3月的對華政策檔中首次將中國定義為“系統性競爭對手”開始，歐盟的中國政策，尤其在政治層面，已經有往對抗方向發展的趨勢。面對中美之間日益加劇的地緣政治競爭，歐洲意識到中美競爭將是長期化的。雖然歐洲不希望完全受制於美國，希望維護自身在中國的經濟利益，保持和中國的聯繫，從而利用中國向美國不斷施壓和要價，但在根本上，美歐的步調會保持基本一致，這是由國際格局中的“結構性權力”所決定的。

美歐政策協調的主要領域和共識

在特朗普時期，歐洲對美國一些蠻橫的單邊主義措施頗有微詞，拜登政府啟用對歐外交經驗豐富的布林肯擔任國務卿，意圖修復與歐洲的關係。在此背景下，美歐在2021年5月正式啟動了蓬佩奧時期提議的美歐中國問題高層對話。此外，美歐還通過七國集團（G7）和北約討論、協調中國政策。

美國國務院刊登第二次“美歐中國議題對話”的聯合新聞稿（圖源：美國國務院官網）

在戰略層面，所有歐盟國家都將美國視為盟友，並依賴美國提供安全保障。歐盟在維持對華經濟聯繫的同時，越來越多地在戰略層面向美國靠攏。儘管自特朗普時期起，美國自身推行了諸多破壞國際秩序的單邊主義行為，但美歐將中國的和平崛起和中國的發展模式視作對自由主義國際秩序的嚴峻挑戰。

過去歐盟並不想讓北約過度關注中國，轉移北約的戰略重心。然而，俄烏戰爭以來的情勢發展使歐盟不得不接受北約在全球和歐洲安全事務中日益增強的主導性角色。2023年1月10日，北約和歐盟簽署了《歐盟—北約合作聯合宣言》，標誌著歐盟基本放棄了原來“防務自主”的戰略目標，在戰略層面趨附於美國。宣言首次以官方檔形式表達雙方對華共同立場，表明北約戰略東移和染指亞太得到了歐洲的背書和支持。

歐洲追隨美國制定“印太戰略”，在臺灣問題和南海問題上，歐洲也開始不斷地強調自身支持美國的立場。歐洲議會在2021年10月通過首份歐盟與中國臺灣的政治合作檔，嚴重違反了“一個中國”原則。

在政治層面，美歐在對華政策中愈加強調意識形態因素。美國利用歐盟對中國的政治發展和外交“民族主義”存在的不滿情緒，拉攏歐洲在社會政策、政治改革和新疆、香港等問題上強化其對中國的批評態度。美歐經常性地把中國塑造成“民主自由”的反面，把中國在外交層面的積極進取渲染為“戰狼外交”，並對中國選擇在俄烏戰爭中保持中立強烈不滿。一方面，歐洲強調在對華政策上的一致對外，迫使持少數意見的成員國在對華議題上和歐盟保持一致，另一方面又利用個別成員國和中國的雙邊關係衝突綁架整個歐盟的對華政策議程。

在經貿領域，俄烏戰爭開始後，美歐加強了彼此之間的經貿聯繫。現階段美歐之間的貨物和服務貿易總額比中歐之間要高出40%多，德國對美出口在2022年9月的數值比前一年增長了50%。美國將中美經貿關係“武器化”，越來越多地把貿易手段作為政策工具來施加戰略和安全影響。受美國影響，一些西歐和北歐國家都對“一帶一路”持懷疑態度。在經貿上，歐盟機構的幾位負責人如傅雷力 （Borrell）、蜜雪兒 (Michel）等對美國趨炎附勢，把互利共贏的雙邊合作描述成一方對另一方的“依賴”，已經多次呼籲減少對中國的貿易依賴。

事實上，大部分歐洲國家的企業希望擴展對華市場，並不想和中國完全脫鉤。但美國在過去一段時間不斷強迫歐洲按照美國的意願中斷與中國的經貿合作，例如，美國阻止了中國在丹麥的格陵蘭島修建機場；利用影響力取消中國在英國參與建設的核電站專案；阻止荷蘭向中國出售光刻機。

此外，美歐在對華經貿交往中採取了相似的政策工具。美國和歐盟共同成立了“歐美貿易與技術理事會”（TTC），並在2021年9月舉行了首次會晤。歐盟認為中國在市場准入、國家補貼、智慧財產權保護等方面沒有很好地履行承諾，對中國國有企業對外投資的動機存在很深的疑慮。歐盟出臺了《反經濟脅迫工具》，德國發佈了《供應鏈盡職調查法》，在中歐經貿交往中更多強調“互惠”和“公平競爭”，針對性地發起對中國的貿易限制和對外投資審查，將經貿關係政治化，《中歐投資協定》也由於政治原因擱淺。

圖源：歐洲政策中心

美歐政策協調的未來趨勢

無論在地緣政治層面還是在戰略層面，中歐本沒有根本的戰略利益衝突，但美國有意把中美關係往美蘇對抗的冷戰模式上引導，意圖在政治、軍事、經濟等諸多領域製造全面對立，遏制中國崛起，並要求歐洲也遵從自己的指令亦步亦趨。在涉及中國的戰略問題上，歐洲主要擔任美國的吹鼓手，實質性的貢獻相對有限。

可以預見，美歐在政治層面針對中國的合作會持續加深，雙方會在國際組織和多邊機制中繼續協調行動，美歐“民主國家聯盟”對於中國的意識形態攻勢將會常態化和進一步泛化，幾乎所有和中國的分歧和矛盾都被定義為“自由”和“專制”的鬥爭。

在經貿問題上，美歐會維持有限合作，以實現和維護雙方共同利益，但是歐洲並不情願為了配合美國遏制中國而過多地損害自身經濟利益，從而受到中美競爭的“附帶損害”。例如，拜登政府的《通脹削減法案》將嚴重損害歐洲的綠色能源產業，歐盟多國對此持反對態度。在可預見的將來，美歐之間的貿易摩擦會持續不斷。

《通脹削減法案》下美國預計新增的可持續能源投資（圖源：Wood Mackenzie）

中國的應對策略

第一，要繼續保持對外開放、推進“一帶一路”。

中國需要繼續實施高水準的制度性開放和精准開放，主動對接國際高標準的規則、規制、管理和監管模式，利用粵港澳大灣區、海南自由貿易港等推動制度創新。高水準的對外開放是中國提升國際競爭力的主要驅動因素，增強自身硬實力才是在國際競爭中破局的關鍵。推行“一帶一路”對中國國際空間的擴展至關重要，中國同東盟、非盟、海灣阿拉伯國家合作委員會、上合組織、金磚國家等眾多區域性國家都維持了良好的多邊和雙邊關係。中國一貫奉行開放式的不結盟關係，和歐美之外的國家廣交朋友，這樣可以避免讓這些國家陷入被迫在中美之間選邊的尷尬境地，也能夠讓中國在國際事務中得到應有的支援。

第二，要繼續支援和鞏固國際組織、多邊機制。

國際組織和多邊機制是踐行多邊主義的平臺，多邊國際機制的良好運行是維護世界多極化格局的重要手段。中國需要堅定地維護聯合國權威，在積極參與國際組織和國際事務的過程中，逐漸推動國際規則從“西方治理”到“國際治理”的轉變。中國可以從地區性國際組織入手，推動區域治理機制改革，與周邊國家開展合作，堅持平等原則，積極提供區域性公共產品供給，削弱域外國家的影響力。

第三，要支持歐洲一體化並在符合雙邊利益的領域繼續深化合作。

中歐之間存在廣泛的共同利益和合作基礎。設立在德國的美國智庫馬歇爾基金會（German Marshall Fund）在歐美14個國家進行的民意調查結果顯示，美歐民眾對中國的態度存在很大差別，有相當一部分歐洲人不希望自己的國家唯美國馬首是瞻，一部分歐洲民眾 （德國43%，法國39%，西班牙37%，義大利34%）認為中國只是經濟上的競爭者，羅馬尼亞（46%）、葡萄牙 （44%）、波蘭（36%）則更多地將中國視為合作夥伴。值得注意的是，在政府層面極度反華的立陶宛，也還有29%的受訪者將中國視為夥伴，而認為中國是競爭者和敵人的比例為35%。

中國應該繼續支援歐盟的一體化進程，支援歐盟在國際事務中發揮作用，並和歐洲一道堅持維護多邊主義，繼續加強和歐盟在氣候變化、環境治理、核不擴散、疫情防治等諸多領域的合作

第一次中歐氣候變化與生物多樣性旗艦計畫專家研討會于2021年12月成功舉辦（圖源：科技部官網）

歐盟27國地緣、政治經濟狀況差異巨大，歐盟內部在歐洲一體化議題上存在諸多分歧，在對華政策上各國也不盡相同，絕非鐵板一塊。歐洲通常認為中國對歐盟各國的區別對待是在蓄意破壞歐洲團結。但事實上， 並不是中國導致了歐洲的不團結，而是歐盟內部的差異性讓中國不得不面對現實、審時度勢。差別對待歐盟各國並不等於分裂歐洲，因為差異化的歐洲是一體化進程中的現實，是和支持歐洲一體化這一終極目標並行不悖的。

第四，避免全面的政治對抗和意識形態競爭。

中國應避免和西方陣營形成全面的政治對抗，在意識形態競爭中，堅持“你打你的，我打我的”。俄烏戰爭以來，雖然歐盟被綁上了美國的戰車，但是美國是以犧牲歐盟利益來為美國輸血的，從美聯儲輪番升息、歐元急劇貶值，到推行《通脹削減法案》導致自由貿易原則被肆意破壞，再到以昂貴的能源價格對歐洲進行趁火打劫，美國的所作所為都會使得歐洲的離心和反抗情緒加劇。

顯而易見的是，支持世界多極格局，增強自身的戰略自主性，避免在潛在的兩極格局中被迫選邊，並逐步擺脫對美國的依賴最符合歐盟的根本利益。因此，歐洲不會完全遵從美國的指令行事，走向與中國和俄羅斯全面對抗的道路並不符合歐洲地緣政治的根本利益。2022年11月，德國總理朔爾茨率領商貿代表團訪華，也表達了繼續同中國合作的意願。

歐盟如果想實現其“主權歐洲”的美好願望，真正成為國際關係的一極，在戰術層面，歐洲仍可以且必須展現出和美國不同的對華策略。中國可以讓歐洲在中美之間充當中間人的角色，支持歐盟提升國際地位，使其成為中美溝通的橋樑和中美之間的緩衝帶。只要在大方向上把握國際大勢，堅定地推進自身發展目標和現代化進程，歐盟依然是可以與中國合作的重要力量。

作者吳丹

香港中文大學（深圳）國際事務研究院助理研究員。

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