编者按 ·  2024.10.14

中国经济和产业的发展受到了监管与发展双重张力的影响，这既与外部地缘政治态势的恶化有关，也与国内监管环境的不稳定性相关。作者指出，中国传统治理体系的核心特征体现为央地分治，即中央政府将财政、行政、人事及监管等权力下放至地方政府。这使得中国的产业政策和监管体系都具有强烈的地方化特征，然而，随着央地分权关系的调整，如何平衡发展与监管两个目标成为了一个需要重新审视的问题。

除了国家内部的变化之外，平台经济的迅猛发展与传统经济模式存在显著差异，其兴起也对央地分治的格局带来了重要影响。国家与市场两者的变化正在重塑中央与地方之间的权力分配和治理结构。在中国监管体系的转型时期，政企关系和国家与社会的关系可能导致利益沟通从地方层面向中央层面转移，过往利益博弈和冲突集中在地方而产生的差序性政治信任结构也会随之变化，这将对未来的发展提出更多挑战。

近年来，中国经济发展和产业政策受到了监管所带来的风险与发展所形成的张力的显著影响。无论是国内层面的民营经济投资，还是国际层面的海外风险投资，均出现了明显的“不敢投”的现象——这既与外部地缘政治态势的恶化有关，也与国内监管环境的不稳定性相关。

事实上，“监管”与“发展”的张力一直都贯穿中国治理体系的成长史中。自1998年适应市场经济的政府结构改革之后，从环境、药品、食品再到大部制的大市场监管体制都在不断完善，这一进程标志着中国从传统的“全能主义国家”模式向现代“监管国家”模式的转型。

政协第十四届全国委员会常务委员会第九次会议在北京闭幕（图源：新华社）

监管与发展的张力：

央地分治下的产业政策

与地方监管特征

为什么监管和发展的“张力”会在这些年更加凸显，监管所带来的不稳定政策预期及其对于经济发展的影响为何显得更加突出？以至于诸多投资主体“不敢”对很多领域进行投资？在特定意义上而言，党和国家加强了对于官员的反腐和纪律约束，使得通过变通或者扭曲监管执法来缓解监管压力的空间在压缩，监管更加到位，这使得市场主体面对更大的监管压力和监管风险。但显然，不只是这一方面的原因。

中国传统治理体系的核心特征体现为央地分治，即中央政府将财政、行政、人事及监管等权力下放至地方政府。这一体系具有几个显著特点：

首先，中国的产业政策具有强烈的地方化特征。与美国主要在联邦层面支持产业政策、日本主要由中央政府制定产业政策不同，中国的许多产业政策源自地方政府，台湾学者瞿宛文就认为，多层级产业政策是中国发展型国家的重要特征。以芯片产业为例，20世纪80年代的政策主导力量在中央层面，而到了90年代，政策主导权逐渐转移到地方政府手中。一直到最近大基金的兴起，中央才重新进场。

广州新能源汽车装船出海（图源：人民网）

当前的新能源汽车产业同样反映出这一趋势。在中央层面，政策明确倾向于支持新能源汽车的技术路线发展，而非扶持混动节能车的技术路线。但在地方层面，不同地区的产业政策存在差异。例如，深圳和广州在新能源汽车产业政策上的侧重点不同：深圳更倾向于支持新能源车企业，而广州则在节能车企业上给予更多支持。广州对广汽的新能源车和东风日产的混合动力车实行相同的补贴政策，而深圳则在政策上做出了区分，主要扶持比亚迪的新能源技术。这种差异性展示了中国产业政策的地方化特征，即地方政府根据自身的产业优势和发展需求，制定和实施具有地方特色的产业政策。

其次，中国的监管体系同样呈现出地方化的特点。与美国食品药品监督管理局（FDA）这样的联邦层面监管机构不同，中国的监管体系在近年来的改革中经历了综合性的地方分权，使得传统省级以下的监管体系实现了完全的属地化。以往如药品监管、质量监督、工商管理等机构，它们是按照省以下垂直管理的模式运作，现在这些职能已经下放到地方政府的属地管理。金融监管领域也经历了类似的下放过程，监管职责逐渐由中央集中向地方分散，以适应地方经济发展的需要和提高监管效率。这种地方化的监管模式使得各地区的监管政策和执行力度可能会根据当地的实际情况而有所差异。

央地分治：

如何平衡发展与监管？

央地分治作为中国治理体系的一个显著特征，渗透在诸多领域之中。那么，这一特征会产生怎样的影响与后果？

第一，在央地关系上，这一特征使得地方政府在发展与监管之间的平衡和冲突处理上拥有较大的权限和自主性。长期以来，发展与监管的职责主要落在地方政府肩上。地方政府通常被批评为偏重发展而忽视监管，这在一定程度上是因为发展直接关联到地方的财税收入、GDP增长以及干部人事上的晋升，而监管则往往不被视为直接的利益相关因素。

然而，随着央地分权关系的调整，如何平衡发展与监管的目标成为了一个需要重新审视的问题。一旦监管责任上移至中央层面，可能会触发一系列连锁反应和衍生后果。这种变化可能会影响地方政府的行为模式，改变其在推动经济发展和执行监管职能之间的策略选择。同时，这也可能导致监管政策的统一性和执行力度的加强，但也可能带来对地方特殊情况考虑不足的问题。

第二，涉及政治信任的构建。历史上，中国社会存在所谓的“差序性政治信任”，这是指由于地方政府在处理矛盾、问题以及实现多重目标方面扮演协调者的角色，民众对中央政府抱有较高的信任度，而对基层政府的信任度相对较低。这种信任结构有利于中央政府在政治斡旋中发挥稳定作用，因为大多数政企之间的矛盾和民众与国家之间的冲突往往在地方层面得到解决和处理。这种差序性信任模式在维护政治稳定方面起到了积极作用。

平台经济的崛起：

重塑央地分治与市场监管新格局

近年来，中国在加强反腐、政治统治和中央集权方面采取了一系列措施，包括但不限于人事权的调整，包括党管干部下管两级的扩大，这些变革对传统的央地分治模式产生了显著影响。但同时，中国的市场结构也在发生同频的变化，平台经济的兴起改变了传统的市场结构，平台经济的迅猛发展与传统经济模式存在显著差异，它的兴起对央地分治的格局带来了重要影响，这些变化正在重塑中央与地方之间的权力分配和治理结构。

第一，平台经济承担市场“看门人”的角色。对比于传统经济，它意味着巨大的市场份额，具有市场的“自然垄断”倾向。同时，它也是一个市场的“基础设施”，构成了一个监管体系的基本结构。因此，平台经济实际上拥有很大的市场权力。

第二，平台经济下，传统的双边经济结构——即商户与消费者之间的直接交易关系——已经演变为三方经济结构。在这种新的结构中，平台作为第三方的介入，不仅提供了交易的场所，还分享了一定的监管权限。平台根据商户或服务提供者的表现，如出租车的清洁程度、是否存在拒载行为，或者商户的评价等，来决定向其分配的流量。此外，平台通过算法优化资源配置，确保服务质量和用户体验，同时制定内部规则和公约来约束商户和服务提供者的行为。对于违反规则的商户或服务提供者，平台有权采取包括降低流量分配、限制服务功能，甚至封禁账号在内的处罚措施。

第三， 中国监管体系的调适。平台经济的兴起促使中国监管体系进行了哪些调整？在西方国家，平台经济的监管调整同样处于探索阶段，比如Uber就是在监管空白的领域内成长起来。为了适应平台经济的特点，中国对现有的监管体系进行了重构。中国加强执行反垄断法律的同时，不断确认和强化对平台经济的监管权力，通过法律和政策明确了平台在监管体系中的责任和义务。

国务院新闻办公室举行新闻发布会，介绍“系统落实一揽子增量政策、扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”有关情况（图源：新华社）

平台监管权的纵向配置

与央地分治转型

中国在平台经济的监管方面进行了显著的央地分治调整。鉴于平台经济的集中特性与传统经济的地方化、市场分散性之间的差异，以及平台企业经营地与注册地的集中趋势，国家监管体系经历了深入的变革。

过去几年中，国家监管体系已扩展至传统监管领域，并正在重新渗透至平台经济的再造监管领域。这一过程中，监管体系的纵向配置发生了重大变化，主要体现在五个领域的监管权配置调整。一方面，平台监管权通过纵向集中、属地集中和多级管辖权三种形式突破了传统的地方属地化监管体制。中央和省级更多地承担了直接监管市场的责任，成为了平台的重要直接监管者。另一方面，地方属地化的监管体制仍然得以相当大程度地延续。通过纵向地方分权和属地管辖权的分散，县区仍然是重要的监管执法力量。同时，为了缓解原有的地方分权化的监管体制与平台经济下监管权集中的张力，实践中还通过下放监管权和“个案交办”等方式将平台监管权下放到地方监管部门，使得我国的平台监管仍然相当大程度上保留了地方分权的特征。平台经济之下，如何探索监管权配置的理性化仍然是中国监管国家建设的重要任务。

随着监管权的实质性权限逐渐向上级部门转移，央地分治的格局正在发生变化。在这种情形下，如果省级或中央级政府与企业之间，以及国家与社会之间的沟通渠道不畅通，可能会导致监管法规或产业政策的制定存在不合理之处。过去，基层通过政策执行和执法的变通来应对不合理的监管政策，甚至通过政企合谋和腐败来获得操作空间，但这样的空间正在缩小。这可能会增加监管与发展之间的紧张关系。

在这种紧张关系加剧的情况下，如果中央政府出于政治目标（如共同富裕、引导资本有序发展）或社会目标（如未成年人游戏保护、教育减负等）而制定并推行监管规则，地方政府可能缺乏足够的渠道或能力来缓解发展与监管之间的双重压力。这将导致产业发展政策和经济发展战略受到越来越严格的监管制约，使得营商环境面临更大压力。同时，政企关系和国家与社会的关系可能导致矛盾从地方层面向中央层面转移，差序性政治信任结构也会随之变化，这将对未来的发展提出更多挑战。

从这个意义上而言，在党和国家对于地方以及官员约束强化的背景下，缓解监管与发展的张力需要处理好几个问题：

第一，国家需要制定更为明确的社会保护战略和路线，旨在保护社会的若干市场监管的边界和目标选择到底何在，变得极为重要。国家在社会保护目标和路线方面的摇摆，会导致监管立法和政策不稳定，对于产业和经济发展的冲击会越来越彰显；

第二，在缓解监管和发展的张力上，国家监管立法和政策的出台需要更加有预期性，加强和行业和产业的沟通，打造稳定的监管预期；

第三，中央政府发展、监管以及政治统合在内的多重目标内潜在的张力，需要给予地方层面一定的空间去平衡，以避免地方政府在特定目标上层层加码，导致其他目标的失衡。

*本文内容由IIA学术编辑组根据黄冬娅教授在百川论坛——第三届中国政治经济学理论与实践“产业与现代化：中国与世界”2024研讨会上的演讲整理而成。

本文作者

黄冬娅：中山大学政治与公共事务管理学院副院长、当代中国政治研究中心主任。

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