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编者按

作为粤港澳大湾区中两个特别行政区之一，澳门拥有对外开放、低税制、葡语平台的优势，同时又密切联系着大湾区内9个内地城市。澳门自回归以来，在开放博彩业经营权和大批内地旅客入境的带动下，当地经济在相当长的一段时间里维持了高速增长。然而，澳门内部经济结构的单一化问题亦长期为人所诟病。历届澳门特区政府均提出过拓展产业多元化的施政方针，2021年颁布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》更将“促进澳门经济适度多元的新平台”列为第一项战略定位。然而，从十多年来产业结构的演变看，澳门拓展产业多元化的工作虽有一定进展，但整体而言仍然缓慢。

该如何进一步推动澳门经济多元化？郑永年强调，澳门的未来在横琴粤澳深度合作区。可以参照国内外优秀招商引资经验，打造一支高度专业化和国际化的招商团队，主动“走出去，请进来”。澳门可以发挥天然优势，积极对接先进的国际规制和规则，从而加快构建区域统一市场和国家统一大市场。

无论从哪个方面来说，“一国两制”在澳门的实践是非常成功的。对此，中央政府也早有定论，无需再详细展开讨论。这里要强调的是，“一国两制”的成功实践不是澳门的尽头，而是新的发展开端和起点。我们不能把“一国两制”理解成为永恒不变的教条或者意识形态，“一国两制”是一种需要与时俱进的制度安排，需要从发展的角度来展望澳门的未来。

 01   澳门的现状和未来

澳门的未来在哪里？我们很多人经常访问澳门，发现尽管经济多元化已经提了多年，但总体上看博彩还是其主业，其他领域这些年虽然有所发展，但离人们的期望还有相当的距离。

客观地说，老澳门的发展空间非常有限。一是物理空间。澳门面积只有33.3平方公里，已经很拥挤，缺失发展新产业的物理空间。二是利益空间。澳门的主要甚至是唯一的产业是博彩业。这种发展有其长期历史原因。今天，一些人针对澳门经济单一化的局面，总是去责怪和批评既得利益，认为是既得利益阻碍了澳门经济的多元化。但这并不公平也不科学。所有城市都存在既得利益，这个世界上找不到没有既得利益的地方。既得利益也是社会秩序的基础之一。但也必须意识到，如果一个地方的发展过度受制于既得利益，那么发展确实会成为问题。因此，重要的是要做加法，即培养新的利益。而培养新利益、协调既得利益和新利益之间的关系正是特区政府的责任之所在。如果寄希望于现有的利益本身来培养新的利益，虽然不是没有可能，但会十分困难。

澳门新葡京  （图源：网络）

从发展空间而言，澳门的未来在横琴。所以，今日我们讨论澳门的发展，横琴的发展同样成为重要议题。笔者及团队近年来专注于横琴、前海、河套和南沙等地的调研与研究，对这些“特区中的特区”的未来走向有所思考。因此，这里想通过聚焦横琴与澳门的发展提出一些初步的看法，以供批评与讨论。

 02  横琴粤澳深度合作区发展的可能选择

横琴粤澳深度合作区，前身为2009年11月25日成立的珠海横琴新区，是广东省与澳门特别行政区共同管理的特殊经济区，面积约106平方公里，总人口超过53000人，实际管辖横琴岛全境。2021年9月17日，横琴粤澳深度合作区管理机构正式揭牌成立。2024年3月1日0时起，横琴粤澳深度合作区正式封关运行。

横琴无疑是特区中的特区。这一特区的设置是中央政府的大战略。根据笔者的理解，横琴特区至少有三大任务：第一，为澳门拓展新的发展空间；第二，为珠海的发展提供新动力；第三，“以点带面”带动大湾区的融合和发展。

就此而言，横琴尽管已经取得了可观的成就，但依然有巨大的进步空间。这里，我们可以参照成功的国际经验和国内一些自由贸易区或者经济特区的成功经验，来讨论横琴发展的可能选择。

1. 制定有效的移民政策

澳门总人口只有68.7万。横琴有53000多人，人烟稀少，楼多人少。澳门经济多元化需要考虑适度的城市扩张。这方面，澳门可以参考新加坡成功的移民政策方面的经验。2024年新加坡总人口约604万人，人口第一次突破600万。其中新加坡公民达364万人，永久居民人数达54万4900人。而1965年新加坡建国时只有189万人。一个城市的发展需要相应的人口扩张。新加坡移民政策的成功之处在于配合国家的经济发展，精准地吸引“有用”的人口。类似的移民政策也是今天澳门所迫切需要的。有了人才，才会有技术；有了技术，才会有产业。澳门经济多元化必须有有效的人才或者移民政策相配合。

今天澳门的博彩业已经实现了经济学所说的“充分就业”的水平，从现有人口中来发展其它产业的可能性并不大，既缺失动力，成本也会很大。发展新产业所需要的相当一部分人口需要通过人才或者移民政策来补充。在城市发展方面，澳门现在定位是建设成为国际化大都市。然而，没有移民政策，很难实现这个目标。诚然，正如新加坡的经验所示，每一次城市扩张和城市人口扩张的计划必然遭遇现存居民的反对。但是，一个有效的政府不光是顺从民意，政府的责任是做符合城市未来利益的事情，因此需要花大力气克服既得利益的阻力，引导城市的发展。

澳门边检大楼，旅客从自助查验通道通关去往广东珠海（图源：南方+）

2. 发展新产业

澳门提出了“适度多元化”的目标，聚焦四大领域，即中医药、金融、科技和文化旅游。这个定位符合澳门所具有的潜在的比较优势。不管怎么说，即使澳门前一百年靠博彩业，总不能后一百年也靠博彩。任何一个高度依赖单一产业的经济体，其发展是不可持续的。美国的“铁锈带”是典型的例子。很多年来，即使是富裕的中东石油经济体也在拼命想摆脱对石油的过度依赖，追求经济的多样性和多元性。澳门更需要努力，以实现城市的可持续发展。

3. 构建集群产业

进入全球化以来，产业的发展呈现出集群化趋势，不管哪个国家或者哪个地区，产业的发展都是高度集中的（highly concentrated）。甚至可以说，没有集群化，任何产业都很难发展。横琴上述产业领域的发展也需要通过集群化而实现。集群化不仅关乎供应链和产业链的安全，更关乎竞争和效率。同时，横琴的供应链和产业链还可以进行全球布局，至少需要延伸到葡语系国家。

4. 组建一支高度国际化的招商团队

产业不会从天而降，不能有等待的态度。新加坡—苏州工业园区的成功在于早期双方组建了一个新加坡引领的高度国际化的招商团队，从世界各地（主要是西方）为园区引入了很多个高端的“集群产业”，奠定了日后的发展基础。江苏省太仓（由苏州市代管的县级市）的经验更值得横琴借鉴。这个江南小城镇10多年吸引了160多家德资企业落户，其中包括西门子、舍弗勒等行业巨头。这些企业最初往往是试探性投资，如克恩·里伯斯公司起初只是租赁厂房小规模生产，但随着良好的营商环境、便利的供应链配套以及政府的高效服务，企业逐步增资扩产，最终深深扎根于太仓。横琴要实现集群的产业发展，需要打造一支高度专业化和国际化的招商团队，主动作为，“走出去，请进来”。这个团队甚至可以聘请国际大公司的专业人才。

《澳门特别行政区经济适度多元发展规划（2024-2028年）》（图源：中国评论）

5. 处理好政府和市场（社会）的关系

澳门经济多元化的目标有了，但主要的挑战在于如何落实下去，实现目标。如前所述，无论从物理空间还是利益空间来说，横琴需要扮演主角。现在推进的速度不够理想有多方面的原因，但主要还是没有处理好政府与企业（社会）之间的关系。现在，在很多方面，呈现出“政府自己搭台、自己唱戏”的局面。一方面，政府并非是经济主体，政府如果把自己作为经济主体，那么在很多方面就没有灵活性。另一方面，企业和社会发挥不了应当发挥的作用，它们的积极性也发挥不出来。这方面可以参考新加坡—苏州工业园区的经验。早期政府间的合作很难，不仅解决不了问题，反而在制造问题。后来，企业成为主体，而政府为企业提供服务，政府和企业的关系才理顺，发展才变得顺利。从国际经验看，横琴需要的是一个为企业和社会提供服务的强政府，而非一个替代企业和社会工作的强政府。

6. 践行“港澳+”

党的二十大强调“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。就国家发展而言，在国际层面，只有继续深度融入国际经济体系，全面对接先进的国际规制和规则，才能在实现可持续发展的基础之上，参与和塑造国际规则和规制；在国内层面，也只有规则和规制的统一，才能构建区域统一市场和国家统一大市场。在这方面，港澳具有独特的比较优势。香港和澳门的规制规则基本上是统一的和一体化的。更为重要的是，港澳的规制规则是高度国际化的，为国际社会所承认和接受。

横琴、前海和南沙这几个区域在规则规制对接和衔接方面也努力不少，但呈现出碎片化的趋势，这样不利于规制规则的整体性和系统性，最终阻碍发展。横琴可以率先践行“港澳+”模式，即在全面对接衔接港澳规则规制的基础上，加上新的规则规制。在这个基础上，可以“以点带面”，最终扩散到珠海甚至整个大湾区，从而实现基于统一规制规则之上的大湾区区域共同市场（应当强调的是，横琴、前海和河套、南沙四地都需要践行统一的港澳规制规则，而不能自搞一套、互相独立）。

7. 率先践行单边开放政策

单边开放已经成为国家政策。这些年签证的单边开放政策已经产生了超出预期的积极效果。二十届三中全会也把单边开放写入政府文件，强调对不发达国家的单边开放。李强总理最近在东盟峰会期间提出中国愿意和东盟国家讨论单边开放政策。这方面，横琴可以大有作为，主动把先进的国际规制规则引入横琴。横琴可以在如下几个方面努力。一是中欧双边投资协定（BIT）中的规制规则。中欧双方已经完成谈判，但鉴于当前的国际形势，期望欧盟方面签署这个协定很不现实。二是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）规制规则。中国已经申请加入CPTPP，但这将会是一个很长的过程。三是《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）中的规制规则。中国也在申请加入，也会是一个很长的过程。横琴可以根据自己的需要，系统地研究在这些协议和协定中哪些规制和规则可以率先引入。

澳门半岛一角景色（图源：网络）

概括而言，横琴需要总结过去成功的经验，肯定现有的成绩，但也要系统检视目前面临的挑战和存在的短板。不骄不躁，不断创新，再创辉煌。

*本文根据郑永年教授2024年10月21日在澳门大学和澳门特别行政区政策研究和区域发展局组办的“澳门特色‘一国两制’回顾与展望”论坛上的发言整理扩充而成。