导读 · 2022.12.30
近日，国务院联防联控机制发布了《关于对新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”的总体方案》，为我国如何平稳有序走出新冠疫情指明了方向，标志着我国经济社会发展进入到了后疫情时代。
消费是经济社会需求端的最终体现，是支撑后疫情时代国家经济发展的基础性因素。如何做好消费者权益保护工作，促进消费需求的扩大和消费潜力的提升？
本篇观察，从立法与执法的角度，简要分析了美国惩治新冠药品虚假宣传的实践经验。期待为我国在后疫情时代，从法治和合规的进路，进一步规范新冠医药用品市场，打击虚假宣传销售行为，保护消费者的合法权益，促进消费作为经济社会发展的需求端的基础性与支撑性作用，提供一定的借鉴。
引言
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近日，为培育有“社会责任”“向上向善”诚信文化的市场环境，沪苏浙皖市场监管部门公布了一批典型案例，重点聚焦医药、保健等民生重点领域的虚假宣传、违法营销问题，严厉打击了少数市场主体的违法违规行为，保护了消费者的合法权益。
在镇江水之道健康咨询有限公司违法广告宣传案中，当事人在未取得食品生产许可证的情况下，于营业场所内违法灌装 “生命波人参根饮液”（浙江沃生生物科技有限公司生产的预包装食品），并向消费者不当宣传推销这些产品具有“增加抵抗、吸附病毒、预防癌症”等疾病预防治疗功效。当事人的行为严重违反了我国《食品安全法》第35.1条和第73.1条，以及《广告法》第17条的规定，被市场监管部门责令停止违法行为，并处罚款 19 万元。
图源：新浪财经
12月26日，国务院发布了《关于对新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”的总体方案》，为我国如何平稳有序走出新冠疫情指明了方向，标志着我国经济社会发展进入到了后疫情时代。
消费是经济社会需求端的最终体现，是支撑国家经济发展的基础性因素。做好消费者权益保护工作是扩大消费需求和提升消费潜力的重要保障。后疫情时代，如何从法治与合规的角度，做好消费者权益保护工作？
本篇观察，从立法与执法的角度，简要分析了美国的实践经验。期待为我国在后疫情时代，进一步完善制度供给，规范新冠医药用品市场，打击虚假宣传销售行为，保护消费者的合法权益，提供一定的借鉴作用。
美国《新冠疫情消费者权益保护法》
从制度供给角度看，美国较早完善了新冠疫情有关的专门立法。
2020年12月27日，美国2021年《综合拨款法》（Consolidated Appropriations Act）正式生效。作为联邦国会有史以来通过的最长法案，2021年《综合拨款法》旨在为美国政府一系列应对新冠疫情、提振经济、促进消费的措施，提供高达2.3万亿美元的财政支出拨款（合并12项单独的年度拨款法案）。
作为应急立法的一部分，2021年《综合拨款法》在第14章，专门就新冠疫情期间，如何保护规美国消费者的权益，做了特殊的立法规定。
《新冠疫情消费者权益保护法》（COVID-19 Consumer Protection Act）规定，在依据《公共卫生服务法》（Public Health Service Act，42 U.S.C. 247d）第 319 条宣告的新冠疫情紧急状态期间，任何个人、企业或组织，均不得利用新冠病毒的诊断、治疗、预防，以及政府纾困福利政策，以欺骗行为谋取不正当利益。
为保护消费者权益，维护市场秩序，《新冠疫情消费者权益保护法》明确授权美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）为专门执法部门。后者得援引《联邦贸易委员会法》（FTC Act）第 18(a)(1)(B) 条规定，以相关当事人违反市场公平原则，就其不当商业行为作出处罚。
图源：美国国会
美国联邦贸易委员会的专项执法活动
根据《新冠疫情消费者权益保护法》，美国联邦贸易委员会联合司法部等相关执法部门，调查处理了一系列涉及新冠病毒诊断、治疗和预防的虚假宣传行为，及时保护了消费者的正当权益，维护了市场，特别是医疗保健品市场的正常秩序。
比如，美国司法部于2022年4月20日，宣布对全美 9 个联邦区的 21 名被告提出刑事指控，指控他们参与了利用 COVID-19 大流行病进行的各种与医疗保健有关的欺诈行为（fraud schemes）。据司法部不完全统计，这些欺诈行为，直接导致了超过 1.49 亿美元与 COVID-19 有关的联邦专项纾困资金的流失。
“健康勇士”案
2021年4月，联邦贸易委员会第一次援引《新冠疫情消费者权益保护法》，向美国密苏里东区地方法院提起诉讼，指控圣路易斯的脊椎按摩师 Eric Anthony Nepute 和他的公司 Quickwork LLC 违反 《新冠疫情消费者权益保护法》和《联邦贸易委员会法》，涉嫌欺骗性营销行为，请求法院判决 Nepute 和 Quickwork 退还不当收益，酌情判处罚金；并对被告下达临时禁制令（preliminary injunction），禁止被告继续宣称其掌握了关于维生素 D 和锌对COVID-19影响的科学证据。
联邦贸易委员会诉称，被告未经充分、可靠和有效的科学论证，多次在广告中宣传他们售卖的名为“健康勇士”（Wellness Warrior）的维生素 D 和锌营养补充剂，对 COVID-19 的预防或治疗效果，与此前可用的疫苗效力相同甚至更为有效。
图源：联邦贸易委员会官网
通过上述欺骗性营销行为，被告以每瓶 24.95 美元外加 9.95 美元运费和手续费的价格，出售了一大批“健康勇士” 软胶囊，非法牟取不当收益。不仅严重损害了消费者正当权益，还破坏了公共医疗市场的正常秩序。
欺骗性营销未经科学论证的商品，诱使消费者不遵循公共卫生官员提供的健康安全准则。通过散播 COVID-19 的虚假信息，来违法销售相关商品的行为是法理难容的。
Deceptive marketing of unproven products discourages consumers from following health and safety guidelines provided by public health officials. The unlawful spreading of COVID-19 misinformation to sell a product will not be tolerated.
—— Brian M. Boynton，时任美国司法部民事司代理司长
Xlear 鼻喷雾剂案
2021年10月28号，联邦贸易委员会向美国犹他州地区法院提起诉讼，指控总部设在犹他州的 Xlear 公司违反了《新冠疫情消费者权益保护法》，虚假宣传其盐水鼻腔喷雾剂可以预防和治疗新冠感染。
被告 Xlear Inc.销售各种含有木糖醇的产品，包括以 Xlear Sinus Care 品牌销售的一系列非处方盐水鼻喷雾产品。这些鼻腔喷雾产品在美国全国零售商和网上广泛销售，并被标示为“无药”产品（Drug-Free product），可用于“清洁鼻窦和鼻腔”的污染物。
图源：xclear 官网
据调查，至少从2020年3月起，Xlear 及其创始人兼总裁琼斯（Nathan Jones）就开始宣传 Xlear 鼻腔喷雾剂，声称它们能提供4小时的保护，防止新冠感染，因此是 “一种简单、安全和廉价的选择，可以有效应对新冠感染”。被告在公司官网、Facebook、Instagram 和 YouTube 上，以及通过在播客和当地电视新闻的赞助节目中，多次宣传这些虚假和未经证实的说法。
在起诉书中，联邦贸易委员会明确指出，Xlear 公司对这些宣传，本身没有进行任何的临床试验，缺乏有效的事实或科学依据，其广告是对几个科学研究的结论相关性的严重歪曲。被告在大疫期间利用欺骗性广告和错误信息向有关消费者推销其产品牟利，对公众健康和安全构成了风险。起诉书提交之时，单瓶1.5盎司的 Xlear 盐水鼻腔喷雾剂在 CVS.com 的价格为13.79美元。据此，联邦贸易委员会请求法院禁止被告继续作出这种虚假和无根据的宣传，并对被告进行相应的罚款。
结语
全球大疫三年，一边是万物刍狗民生多艰，一边是魑魅魍魉驱去复返。
诚如时任美国联邦调查局刑事调查处助理处长路易斯-克萨达（Luis Quesada）所说：
疫情期间，我们看到曾经倍受信任的医疗专业人员为了经济利益，策划并实施了诸多针对病人的恶劣罪行。这些医疗欺诈行为侵蚀了患者对医疗行业人员的诚信和信任，特别是在许多人脆弱和令人担忧的时期。
Throughout the pandemic, we have seen trusted medical professionals orchestrate and carry out egregious crimes against their patients all for financial gain. These health care fraud abuses erode the integrity and trust patients have with those in the health care industry, particularly during a vulnerable and worrisome time for many individuals.
对于这些少数犯罪分子的不端行为，不论是美国还是中国，市场执法机构都应该采取零容忍态度，发现一起查处一起。
中央经济工作会议近期提出，要把恢复和扩大消费摆在优先位置。随着疫情防控措施调整的积极效果显现，在后疫情时代的2023年，消费将成为经济主要增长点，我们更需要以法治和合规的进路，做好消费者权益保护工作，维护消费者的正当权益，促进消费作为经济社会发展需求端的基础性与支撑性作用，保障国家经济社会生活的常态化发展。（本文系大湾区评论独家专栏稿件，文章观点仅代表作者本人，供读者参考）
作者游传满
香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院副研究员。
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